我国行政组织立法模式研究.pdfVIP

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论文摘要 行政法学产生于19世纪,是所有法科门类中发展最晚的一门学科,这是因 为行政法学乃系于国家的形式所致。但是在中国,19世纪正处于清朝的中后期, 由于封建帝制的影响,行政法学并没有得到良好的发展。直到新中国成立初期, 这本是行政法学发展的大好时机,但是,在这样的黄金时期,行政法也仅仅是昙 花一现。文革后,我国的行政法才开始逐渐恢复元气。然而,1987年是一个中 国行政法跨入现代化的里程碑,这一年,行政诉讼制度建立、确定依法行政及建 立法治国家的大方向、《国家赔偿法》公布、行政罚制度建立、行政复议更新、 法规立法制度更新,这一系列具有重大意义的变革,意味着我们国家行政法学的 发展进入了一个新的阶段。直到今天,我国现代行政法发展经历了20多年,虽 然不及西方国家经过100多年取得的成就,但是我们的发展也是有目共睹的,我 国行政法学正经历着一场飞速的变革。然而,尽管取得了许多成就,但是,不得 不承认,我们行政法的体系并没有得到均衡的发展,对于行政组织法的研究就是 一个例子。在我国行政法学界,行政组织法几乎成为了一个被人们遗忘的角落。 随着行政法学理论的深入,行政行为的研究、行政权的研究、行政救济制度的研 究取得了巨大发展,但行政组织法律制度却鲜见有人研究。许多西方国家对这一 制度已经研究了半个世纪,并且取得了一定的成绩,有着较为丰富的经验,我们 有必要借鉴国外的经验,结合本国的实际情况,对这一问题进行深入的研究,来 填补行政法学的这一块空白。 笔者通过四大部分对我国行政组织立法问题进行研究。文章的第一部分先是 从行政组织立法的基本概念性问题入手,对行政组织以及行政组织法的概念进行 细致的阐述,再把目前世界各国典型的行政组织立法模式进行梳理和比较。行政 组织作为一种特殊的社会组织,是指国家按一定目的,依法将若干部门有系统地 组织起来的,对国家事务进行组织和管理的整体。行政组织也被称作公共行政组 织,有广义和狭义之分。对于行政组织法的定义,学术界并没有一致的认识。笔 者在文章中采用的是应松年教授和薛刚凌教授总结的行政组织法的概念,他们认 为,行政组织法可界定为规范行政的组织过程和控制行政组织的法。至于行政组 织立法模式,笔者在前人总结的基础之上进行进一步的整理。具体说来,行政组 织法的立法模式包括目标模式、主题模式、程序模式、载体模式等多种,这些模 式的选择,都不同程度地决定着行政组织法的质量和功能的发挥。在解析行政组 织立法模式含义之后,笔者进一步分析了完善我国行政组织立法模式的意义:第 一,完善行政组织立法模式有利于巩固机构改革的成果。第二,完善行政组织立 法模式有利于规范和保障政府职能转变。第三,完善行政组织立法模式有利于行 政法治、依法治国的实现。 文章的第二部分进~步介绍了外国行政组织立法模式,这是从国家的角度对 行政组织立法模式进行的分类。从典型意义上说,行政组织法的立法模式有三种, 分别是日本模式、美国模式和法国模式。日本模式从载体上划分,行政组织法可 归纳为多元、多级、系统、单独立法的模式。二战后,日本非常重视行政组织立 法制定了大量关于行政组织的法律。这些法律大致分为三个层次:第一层次是《内 阁法》、《国家行政组织法》和《地方自治法》。第二层次是国家各行政机关设置 法、《总定员法》、《地方税法》和《地方财政法》等。第三层次是内阁关于行政 组织的政令、省令,地方公共团体制定的条例和规则等。与日本不同,美国行政 组织法将民主作为其目标模式,并且,联邦、州以及地方政府之间实现分权。在 行政组织立法程序上,主要适用一般的立法程序。另外,美国行政组织法的载体 是多元平级模式。美国的行政组织立法相对比较分散。在联邦政府,总统的行政 权以及联邦和各州的权力划分由宪法规定。法国行政组织立法的目标模式并不十 分清晰,行政组织立法权主要集中在中央,但由立法机关和行政机关共同享有。 重要的行政组织问题由宪法和法律规定,其他的行政组织问题则由中央政府以条 例等形式自行决定。此外,英国和德国也属于此类模式。英国行政权的范围以及 首相的地位和权力源于宪法惯例,地方制度由法律规定。 第三部分是对我国行政组织立法模式现状的解析。该部分介绍了我国行政组 织立法沿革及模式选择。我国行政组织法建设的第一阶段是从建国初期到1954 年,为创立阶段。这一阶段立法由中国人民政治协商会议和政务院共同承担,采 用立法及行政程序,并采用多元、系统的载体模式。1954年到1979年,是我国 行政组织法发展的第二阶段。在此阶段,行政组织权集中在中央,并为国家权力

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