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我国公众参与失效的原因及其路径探究 以城市规划领域为例 张燕华 摘 要 城市规划作为一项具有极高社会关联度的实践活动，与公众利益息息相关。而在我国的城市规划过程中，公共参 与失效成为了普遍存在的现象。本文对我国城市规划中公众 “象征性参与”的原因进行剖析，主要有法律法规、保障机制、 公众本身等几个方面，在分析有效参与的制度条件的基础上，针对参与失效的原因，提出提高我国城市规划中公众参与有 效性 的路径 。 关键词 城市规划 公众参与 有效性 象征性参与 作者简介：张燕华，广西大学公共管理学院行政管理专业2013级硕士研究生，研究方向：政府行为与社会治理。 中图分类号：D630．14 文献标识码 ：A 文章编号：1009-0592(2014)08．155．03 所谓参与(Participation)，对于个人而言，就是面对影响人们 道拆迁等：有些则涉及社会集体的利益，如文物的破坏、影响城市 日常生活的决策和行为，他们能够参与到决策当中，在其中能够 交通、城市绿化等。缺少利益相关者参与其中的城市规划 ，不仅 发挥～定作用，并影响决策的最终制订；而对公共机构来说，参与 影响规划方案的合理性，还会对方案的实施造成很大阻碍。 就是在公开以及透明的方式中，所有民众的意见得到倾听和考 2．以专家的意见取代公众的意见 虑，政府与公众的意见达到一致。公众参与强调意见被倾听以及 公众参与需要兼顾专家和公众两者的意见，但是，政府在城 采纳，强调参与信息的公开、参与过程的透明，强调政府与公众达 市规划中往往偏向于听取专家的意见。造成这种现象的原因有 成意见的一致 。 很多：一方面 ，政府过于注重城市规划的效率，而忽视了公平。公 一 、 我国城市规划 中公众参与失效的原因 众参与是需要时间和金钱的，它是一种防止决策失误长远效率的 (一)公众参与的有效性缺乏法律保障 机制投入。但是，很多政府官员根本不愿意花大量的时间和精力 新的 《城乡规划法》第二十六条规定：城乡规划报送审批前， 来做公众参与，因此，一些公众参与的程序在实际操作过程中变 组织编制机关应当依法将城乡规划草案予以公告，并采取论证 了味，大多沦为政府安抚公众的权宜之汁或是一种点缀善政的工 会、听证会或者其他方式征求专家和公众的意见，公示时间不得 具。另一方面，城市规划是一个高度专业化的过程，普通公众由 少于三十 日。组织编制机关应当充分考虑专家和公众的意见，并 于缺乏相应的专业知识，往往缺乏参与的热情 。政府官员为 了城 在报送审批的材料中附具意见采纳情况及理 由 随着新 《城乡规 市规划的高效率，就通常以专家参与取代公众参与，以专家的意 划法》的实施，公众参与城市规划有了一定的 “名分”，但是法律规 见代替公众的意见。然而，专家参与并不能取代公众参与，专家 定的公众参与只是在规划审批前进行，而并未提及在规划编制之 的理念与公众的利益是两个不同层次的东西，专家着眼于城市规 前是否要有公众参与。另外，公众参与的途径、参与的程度、参与 划方案的技术支撑，而公众则关注城市规划所造成的直接的或间 接的经济利益或社会影响。 的范围、参与主体如何确定以及参与有效性如何保证等问题也没 (四)公众参与手段较为单一 有提及，而这些却是公众实现有效参与的关键 内容。公众参与的 合法性虽然得到了法律的规定，但是参与的有效性仍然缺乏法律 我国公众参与方式较为单一，创新能力不足，已经运用的参 的保障。 与方式，大多是 “象征性的参与”、“假参与”。如规划制定前，主要 (二)公众参与 搭‘便车”现象严重 是走访群众，开展座谈、咨询等；规划制定中，主要是专家咨询、设 即使在涉及公共利益的规划面前，大部分公众在参与之前都 计招标、听