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社区公共服务设施托管的新模式 杨 团 内容摘要：中国社区公共设施一直沿袭行政化管理模式，本文结合上海市罗山市民 会馆的案例，探讨了如何改善中国的社区公共服务供给的途径。本文提出，需要区 别公共服务产业与市场产业，政府委托、社团运营、市民参与的上海市罗山市民会 馆模式，值得推广。需要大力发育包括公共契约、公共服务项目选择与合理收费、 监督与考核在内的社区公共服务的准市场经营方式。以提高中国公共服务供给的效 益与效率。本文的研究方法是案例研究，其主要理论依据是Elinor Ostrom 所提出 的公共服务供给的分析理论（见Elinor Ostrom “公益物品与公共选择”）。 中国目前几乎所有的社区服务中心都是由政府的派出机构——街道进行管理的，由街道或委托民政科 直接管理或承包给个人营运。由于缺乏成熟的管理模式和规范，加之缺乏营运资金，导致管理状况普遍不 佳，不是效率低下就是追求盈利，以至影响了社区服务中心公共服务设施的功能发挥。 探索社区公共服务设施的托管模式，是为了在我国现有条件下，寻找一种较为节省资源、效率较高的 社区公共服务产业化营运的方式，同时也是对于在社区范围内的社会公共财产或社会福利资产的合理的管 理方式。我们希望造就一种新的社会公共财产的社会化管理机制，推动有经验、有能力的社团在探索中发 挥其潜力，走上充分发挥社会公共设施功能的产业化管理道路。 上海浦东新区罗山市民会馆就是一个探索的案例。1996 年，上海基督教青年会接受上海浦东新区社会 发展局的委托, 将一个新建小区的工建配套设施改建为综合性的社区中心—— 上海浦东新区罗山市民会 馆。他们尝试将会馆建成一个当地居民进行社会交往、社会教育、文化娱乐、体育健身、享受公共福利服 务的开放式的社区公共场所, 并力求以罗山会馆为依托, 形成一个有社区归属感的松散的会馆成员群体，使 会馆成为当地居民人格养成的课堂, 人伦实践的场所, 人际交往的学校, 社群合作的舞台。他们的试验突破 了迄今为止中国全国境内设置和管理社会服务中心的一般模式，在设置目的目标、项目选择、人员聘用、 财务管理、运营机制等诸方面都有明显区别。他们这场试验的意义已经超出了社区服务中心的管理范畴， 为政府委托非政府非营利组织经管社区乃至社会公共设施这一长远方向走出了关键的第一步。 一、罗山会馆的基本模式 1、政府委托、社团营运的托管模式 浦东新区开发以来，新区政府一直在探索 “小政府，大社会”的模式，浦东新区社会发展局也遵循这 一精神积极探讨社会福利社会化的新路子。在社区建设中，如何引入市场机制，将国家投资的公共设施委 托给民间社团经营，如何营造一个突破部门分割的体制，从社区需要出发的新的综合性社区发展设施，一 直是浦东社会发展局规划中的改革与发展的重要目标。所以1995 年当一个新建小区罗山街道的公建配套设 施出现空置，就成为他们实现自己目标的机会。浦东新区社会发展局规划了一个大胆的体制性试验将这 个公建配套设施改建成一个由浦东社会发展局直接管辖的社区公共设施，启动社会机制，找一个社会组织 1 对其进行管理。他们把这个设施命名为罗山市民会馆，以示与功能单一且由政府或政府派出机构营运的社 区服务中心的区别。为此，浦东社会发展局向社会发出讯息，征招愿意管理的志愿机构。最后确定了上海 市基督教青年会。之所以选定上海青年会，是考虑到这是一个具有服务社会的志愿精神传统的民间社会团 体，其组织管理水平和人员的专业素养相对较高。在由公建配套设施改造成罗山会馆的过程中，采用了由 上海浦东社会发展局出土地和房屋并承担改建的土建费用，浦东新区社会发展基金会运用社会捐款投资会 馆的主要设施，上海市基督教青年会承担会馆管理的共建方式。 1996 年 2 月，上海浦东社会发展局与上海市基督教青年会罗山会馆签署了委托管理的协议，之后， 罗山会馆开业，其时只建有市民休闲中心部分。一年后，青年会又与社会发展局再次签约，受托管理利用 会馆房产、由政府投资设备和全额拨款支持的浦东新区“999 ”市民求助中心。1998 年，青年会又与罗山 街道签约，将与