村级民主管理制度及其实践的实证的分析—基于全国10省21村的调查.docVIP

村级民主管理制度及其实践的实证分析 ——基于全国10省21村的调查 罗兴佐 （西南政法大学 中国社会稳定与危机管理研究中心，重庆 401120） 原载《甘肃行政学院学报》2010年第2期 　　 【摘　要】20年来，农村民主选举对村庄治理产生了巨大影响，但村民在选举中的主动性仍然不够，对当选的村干部评价不高，对村级民主决策和管理的参与及满意程度仍较低。同时，不同区域农民在村庄选举的参与、对村干部的评价、村务管理的参与等方面存在一定的差异。因此，推进农村基层民主建设，不仅要重视制度建设，而且要关注区域差异，鼓励各地根据实际勇于创新，激发农民参与村级民主管理的积极性。 【关键词】村级选举；民主管理；村民参与；区域比较 【中图分类号】D621.4 　 【文献标识码】A　　 【文章编号】1009-4997（2010）02-0070-08 收稿日期：2010－03－08 作者简介：罗兴佐（1964-），男，江西吉安人，西南政法大学教授、博士，研究方向：基层政治和乡村治理。 基金项目：2006年度国家哲学社会科学基金规划项目“基层民主建设研究”（项目批准号：06BZZ013）。 自1987年《村民委员会组织法》（试行）及1998年《村民委员会组织法》正式颁布实施以来，村民自治实践已历经二十余年，我国农村民主管理制度与实践的现状究竟如何？本文依据对全国10省21村调查问卷的统计分析，对这一问题进行描述和分析。 一、已有研究综述 村级民主管理是指在村民自治基础上，村民参与村务决策和村务管理的一种管理制度。其实质是村级事务管理的民主化、制度化。学界对村级民主管理制度与实践研究主要有村级民主管理制度研究和村级民主管理运行状况研究两方面。 （一）村级民主管理制度研究 村级民主管理制度主要包括村务公开和民主理财等。 村务公开是指在行政村范围内，村民委员会把办理本村公共事务的情况，通过一定的形式和程序告知村民，并由村民参与管理、监督的一种民主行为。村务公开制度在各地农村有很多创新实践。在这些实践中，有强调制度建设的，如湖北省宜城的“两公开一监督”制度,即政务和财务公开,采取公开墙的形式定期公布,让农民群众对村组干部和财务人员实行民主监督（罗志献、胡高华，1999）。有强调具体操作的规范，如江西省崇义县以村务公开栏为阵地，设村务公开栏、政务公开栏、处理结果公开栏，按村务公开内容和类型对号入座，使重大村务全程公开；设立移动公开栏，把村务公开内容和本村取得的主要成果，做成活动的宣传牌和广告牌，进行巡回公开和展览；各村每月举行一次村情发布会，向全村群众公布村务，同时接受村民的质询（蔡兆平，2007）。 民主理财是村集体经济组织成员对本集体经济组织的财务活动进行民主管理、民主决策、民主监督的过程,是保证农民群众依法行使民主权利,管理村内公共事务和公益事业,对村干部实行民主监督的一种有效形式。由于制度上的缺陷和管理上的漏洞，我国村级财务管理仍存在一系列问题。如村级财务人员业务素质差、收费票据不规范、白条入账和抵库现象严重、财产物资和资金管理混乱、财务不公开等（刘正中、兰俊成，2005)，村级财会队伍不稳定，“包包账”和断头账严重影响了会计资料的规范性和合法性（王秀琴，2005）。针对村级财务管理存在的问题，学界提出了“村财乡管”的解决思路（刘振江、何印强，1998；吴晓明、李崇江，2000）。 （二）村级民主管理运行状况研究 由于各地农村差异巨大，学界尚缺乏中国村级民主管理运行状况全景式的研究，已有研究主要以村、乡镇为单位，反映的多是“点”和地域性特征。在这些研究中，对农村民主管理运行成效的评价差异巨大。 一部分研究认为，各地的民主管理实践取得了很大的成效。认为开展“村级民主日”活动以后，干部清白了、群众满意了、工作好干了（王德明、张允生，1999）；村务公开的透明度和自觉性大大增强,村级事务民主管理活动更加广泛,也更加深入人心,得到越来越多农民的关注和参与（李小群，2007）；“村务民主管理议事卡”制度强化了基层党组织在重大村务工作中的领导核心地位，农民群众的民主权利进一步得到维护，密切了党群干群关系（党耀，2006）。 另一部分研究认为，各地的民主管理实践存在很大问题。有些地方在贯彻村务公开制度时，流于形式，“假公开”、“花架子”、“失时效”、“掺水分”、“搞剪贴”（雷达，2004）；一些地方存在着重形式轻实效,制度不健全、决策不民主等问题,使得这项工作未能走上规范化、制度化的轨道（张辉，2005）。 白钢曾于2000年进行了一项“关于梨村、河曲、路南三县的村务管理”的调查，提出了一些富有启发的观点，但由于个案数量有限，且侧重于村民自治制度对改善乡村治理方式的意义，从而使研究的深度和广度都受到限制（白钢，2000）。 综