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调整中的城乡最低生活保障制度 唐钧 张时飞 2005 年，在城乡低保工作上，政府有关部门主要做的功课一是“调整”，二是“酝酿”。 一 现状 从 2005 年前三个季度城乡低保制度的运行情况看，低保对象为 975 万户，2186 万人， 累计支出的低保经费为 138.8 亿元，低保对象每人每月获得的平均补差为 70 元。 从城市低保对象的人数看，2005 年前三季度一直在减少，1～9 月减少了 22 万人（参 见表 1）。但是，这样逐季减少的趋势会不会一直发展下去呢？如果看2004 年的人数变化， 我们可以发现一个有趣的现象，就是前三季度保障人数一直在下降，而到第四季度却又回 升。所以，是否可以预测，2005 年依然会出现类似的发展趋势？果不其然，民政部提供的 2005 年 10 月份的统计数据告诉我们，低保对象人数已有回升，比 9 月差不多增加 10 万人， 已达2196 万人。按照这个发展势头，到年底，低保人数可能仍然会保持在 2200 万人左右。 表1 2004年和2005年城市低保人数、户数及构成情况 其中 总人数 总户数 在职人员 下岗人员 退休人员 失业人员 三无人员 其他人员 2004 年 第一季度 2248.93 935.66 163.69 487.88 88.20 415.35 97.49 996.31 第二季度 2214.54 940.51 152.66 494.62 85.30 422.48 98.97 960.51 第三季度 2199.45 939.51 144.72 469.62 78.13 417.71 96.84 992.45 第四季度 2200.81 951.97 135.81 468.52 72.59 481.05 96.26 1009.54 2005 年 第一季度 2207.51 962.06 135.83 455.83 73.78 415.01 97.65 1029.41 第二季度 2188.26 968.32 123.59 446.38 68.39 406.87 100.98 1042.04 第三季度 2185.61 974.78 119.40 418.73 63.11 391.22 94.58 1098.58 资料来源：《民政统计》，民政部网站。 如果再细分，被称为“三无人员”的传统救济对象一直在较小的范围内增增减减，维 持着一种动态的平衡；而“在职人员”、“下岗人员”、“退休人员”和“失业人员”这四大 类的人数都在下降；但从 2004 年的情况看，“失业人员”第四季度骤升，2005 年还会不会 出现这种情况呢？一直稳步上升的是“其他人员”，2005 年以来，已经增加了将近 70 万人， 要与去年第一季度比较，则增加了 100 多万人。 城市低保对象的户数，从 2004 年开始，也一直处于上升的趋势，从 2004 年年初的 936 万户，一路上升到 2005 年第三季度末的 975 万户，差不多增加了约 40 万户。 要对上述统计数据的变化做出解释是有难度的。在统计数据中，“其他”类一般是指：在对 主要类别作出划分后“剩下的”那一小部分。就其性质而言，这一类通常被认为没有必要 再做细分，或者说是可以忽略不计的。但是，我们现在面临的“其他人员”要占到低保人 员一半，这是违反常理的。我们可能会想到，这里面应该主要是低保家庭中的被赡养人员， 但是，统计数据表明，2004 年以来，在低保人数下降的同时，低保户数却在增加，而户均 人口则已经从 2004 年第一季度的 2.40 人下降到 2005 年第三季度的 2.24 人，所以，完全用 被赡养人口来解释这种现象显然也是不合理的。从目前的低保对象分类看，还没有被细分 出来的恐怕还有“（被征地后处于失业状况的）失地农民”、“（买