德国匈牙利印度乡村治理对我国启示.docVIP

德国、匈牙利、印度乡村治理对我国的启示* 赖海榕 一、分析问题的理论出发点 缓解乃至消除阶层、地区以及城乡差异是构建和谐社会的关键之一，这就要求我们在各个方面做大量的工作，其中的紧迫任务之一是改进我国的乡村治理。关于乡村治理的问题，尤其是关于村民自治这个我国近年来实施乡村治理的新措施，许多学者已经进行了大量的研究，极大丰富了我们对这个问题的认识。但是已有的研究大多致力于对我国某个或某些村庄的治理进行细致的描述与分析，这些分析似乎较少联系其他国家在乡村治理方面的经验和教训，也较少放在我国宏观的政治体制改革的背景去考察。我们的研究选取发达国家德国、转轨国家匈牙利、以及人口大国印度作为研究的对象，就是希望通过比较分析看看这些国家在乡村治理的体制背景方面对我们有哪些启发。 就乡村治理而言，可以考察的面向很多，例如选举、政府职能、财政收支体制。这些问题我们也将有所涉及，但不是我们的线索。我们考察的线索是乡村公共事业（如道路建设、校舍修建、饮用水供应、垃圾处理等等）的决策、融资、实施与监督过程；考察的主要内容，是围绕这些公共事业的建设，厘清这些国家决策权力在乡村基层政府与上级政府之间是怎样分配的，这些公共事业是怎样融资的，特别是各级政府在融资过程中的作用如何，以及这些公共事业是怎样实施与监督的。选择这样的线索，主要是考虑到改进乡村治理的基本目标之一是要促进乡村公共事业的建设，改善乡村的生产与生活环境，建设和谐的乡村社会。 我们的分析在理论上参照治理的分析框架。治理理论为我们提出了一个比较理想的模型，各国的现实状况与这个理想模型相比较一定是有差距的，我们要分析这个差距，同时找出形成这些差距的原因，然后讨论我们可以从中学习到什么样的经验和教训。 根据治理的分析框架，完善的公共品供给应该具备以下上述的九个要素：1）合法性，即关于公共品提供的决策被自觉认可和服从；2）透明性，即有关的决策和执行过程是公开的；3）责任性，它指的是有关的管理人员对其行为的负责程度； 4）法治，即法律成为公共管理的最高准则；5）回应（responsiveness），它的基本意义是，公共管理人员和管理机构必须对公民的要求作出及时的和负责的反应；6）有效，主要指公共品的决策和执行富有效率；7）参与，指决策和执行的过程有人民的广泛参与；8）廉洁，指有关的决策人员奉公守法、清明廉洁，不以权谋私，公职人员不以自己的职权谋私；9）公正，即不同性别、阶层、种族、文化程度、宗教和政治信仰的公民在享有公共品的服务方面是平等的。[1] 一个国家在公共品的提供问题上，是否符合以上九个标准，能否达到上述理想状态，取决于一系列的因素。已有的研究表明，一国的经济发展水平、民主制度的完善程度、中央与地方的权力分配、法律制度的完善程度、大众传媒的开放程度等等都是影响善治的变量。理论上，一个国家经济越发达，在公共品的提供上就会更充分，决策人员可以有资源去回应居民对公共品的需求，因为回应充分，所以也容易在公正和有效方面有好的表现。健全的民主制度则是合法性、透明性、法治、参与和廉洁的保障。中央和地方的适当分权可以提高决策的效率，也有助于厘清各级政府的责任。传媒的开放程度对监督影响很大，开放的媒体有助于治理过程的公正、廉洁、透明、高效。这些方面都是我们要研究的。不仅如此，我们还要研究地方，尤其是乡村经济、社会、人口规模和构成等要素，因为他们对乡村公共品的提供也有很大的影响。 我们的整个研究考察和分析德国、匈牙利、印度和我国乡村治理，比照善治的理想状态和影响善治的变量，分别就各国在乡村公共品提供的状况，以及造成这些状况的原因进行分析。本文是建立在这些研究基础上的比较分析。 二、通过比较获得的初步观察 1. 经济发展水平的影响 通过四个国家的比较，我们发现经济发展水平极大地影响了乡村公共品的提供状况。总的来说，德国乡村的公共品数量上和质量上都比匈牙利好，匈牙利的状况大大优于中国，中国的情况又略微优于印度。这与德国的经济总量和人均国内生产总值高与匈牙利，匈牙利大大高于中国，中国略微高于印度的情况是一致的。从这四个国家的情况看，经济发展水平对公共品的供给数量和质量有决定性的影响。 但是，经济发展水平不能自动解决与公共品提供有关的一切问题，[2]比如公共品提供过程中的合法性、透明度、责任性、效率、廉洁、公正等问题，并不是经济发展水平高，这些方面的情况就一定好，经济发展水平低，这些方面的情况一定就差。德国和匈牙利的经济都比较发达，而且两国的民主制度都比较健全，但是在乡村公共品的提供方面，匈牙利有很多问题，主要是效率低下。效率低下的主要原因是地方政府过于散碎[3]，中间层级的政府过于弱小，没有干预和协调的能力，致使一切跨地方政府的公共事业都难以开展。虽然部分地方政府横向联合起来的各种地方政府协会起到一定的弥补作用，但是散碎