对我国生态补偿与立法构想.docVIP

对我国生态补偿的立法构想 李爱年，刘旭芳* 湖南师范大学法学院，湖南 长沙 410081 摘要：分析了以往生态补偿的定义，并从法律的角度给出了生态补偿应有的涵义，即是指为了恢复、维持和增强生态系统的生态功能，国家对导致生态功能减损的自然资源开发或利用者收费（税）以及国家或生态受益者对为改善、维持或增强生态服务功能为目的而作出特别牺牲者给予经济和非经济形式的补偿。回顾了我国有关生态补偿的政策与法律的规定，并探讨了其缺陷：我国有关生态补偿的政策与法律虽然较多，规定得较早，但这些规定很不规范和系统，而且过于原则、缺乏可操作性，对负外部性行为的生态补偿存在政策与法律的缺位，即使是对正外部性行为也并非真正意义上的补偿，而只是一种补助或补贴。对我国生态补偿的立法构建提出了初步设想：一要补偿政策应当法律化，使生态补偿成为一项名副其实的法律制度；二要要构建合理的生态补偿法律体系。 关键词：法律涵义；政策与法律；立法构想 中图分类号：D912.6 文献标识码：A 文章编号：1672-2175（2006）01-0194-041 生态补偿的法律涵义 我国环境保护法学研究领域对生态补偿的定义至今尚未统一。上个世纪90年代的研究文献中只见“生态补偿费”这一称谓。随着1998年森林生态效益补偿在法律上的确立，“生态补偿”一词频频出现。对生态补偿的定义也有多种：如生态补偿是指“通过对损害（或保护）资源环境的行为进行收费（或补偿），提高该行为的成本（或收益），从而激励损害（或保护）行为的主体减少（或增加）因其行为带来的外部不经济性（或外部经济性），达到保护资源的目的。”[1]“生态补偿从狭义的角度理解就是指：对由人类的社会经济活动给生态系统和自然资源造成的破坏及对环境造成的污染的补偿、恢复、综合治理等一系列活动的总称。广义的生态补偿则还应包括对环境保护丧失发展机会的区域内居民进行的资金、技术、实物上的补偿、政策上的优惠，以及为增进环境保护意识，提高环境保护水平而进行的科研、教育费用的支出。”[2]生态补偿“即指国家或社会主体之间约定对损害资源环境的行为向资源环境开发利用主体进行收费或向保护资源环境的主体提供利益补偿性措施，并将所征收的费用或补偿性措施的惠益通过约定的某种形式转达到因资源环境开发利用或保护资源环境而自身利益受到损害的主体以达到保护资源的目的的过程。”[3]准确定义生态补偿的法律涵义必须从权利与义务的角度并结合生态补偿的目的、主体、依据、形式等来考虑。 综观各说，笔者试从法律的角度把生态补偿定义为：为了恢复、维持和增强生态系统的生态功能，国家对导致生态功能减损的自然资源开发或利用者收费（税）以及国家或生态受益者对为改善、维持或增强生态服务功能为目的而作出特别牺牲者给予经济和非经济形式的补偿。从这个定义来看，（1）指出了生态补偿的目的是“为了恢复、维持和增强生态系统的生态功能”。这个目的以可持续发展为导向，不但要对已有的生态之债进行偿还，也要对恢复后的生态功能进行维持，从长远来看还要不断对生态功能进行增强。事物总是发展的，生态功能中所含的良好生态服务，是随着经济社会发展和人们生活水平的不断提高而日益显现和丰富起来的，所以生态补偿的目的应以长远和发展的眼光来定义。（2）指出了生态补偿的主体和对象。在补偿法律关系中涉及两个法律主体，一个是补偿实施主体，一个是补偿接受主体，前者是义务主体，依照法律的规定承担补偿义务，后者是权利主体，有权依照法律的规定要求补偿主体进行补偿。对于负外部性行为，生态补偿的实施主体和接受主体分别是导致生态功能减损的自然资源开发利用者和国家，对于正外部性行为，生态补偿的实施主体是国家或生态服务功能受益者；两种行为的补偿对象都是生态服务功能。（3）指出补偿的依据。对于负外部性行为的补偿依据是导致了生态功能的减损，对于正外部性行为的补偿依据是有目的的改善、维持或增强了生态系统的生态功能。按《牛津法律大辞典》对“Recompense 补偿 报酬”的解释：“……如果仅从他人为自己之目的或利益所支出之中获得附带收益，则不存在补偿问题。”说明对生态功能的改善、维持或增强是生产者在追求经济效益过程中附带的无意识的产物，要对其给予外在的补偿势必成了不劳而获了。因此对正外部性行为的补偿依据必须是以改善、维持或增强生态功能为目的。4)指出了多样化的补偿形式。对于负外部性行为所引起的补偿形式是收费（税），对于正外部性行为所引起的补偿有经济（如金钱、实物等）和非经济（如技术、兴办企业、劳动力安置等）形式补偿。 2 我国有关生态补偿的政策与法律规定 2.1 我国有关生态补偿的政策与法律渊源及其现状 首先，从政策层面来看，最早的生态补偿政策体现在防护林体系建设中。但此时的“生态补偿政策可有可无，可多可少，随意性很大，补偿标