我国义务教育的办学条件和学校基本建设保障机制的建立.docVIP

内容提要： 本文通过对我国农村义务教育基本建设经费供给的历史回顾，及对当前学校办学条件总体状况和基本建设经费保障情况的考察，发现我国现阶段义务教育学校办学条件差异大，公共教育资源分布不均衡，多数地区农村义务教育基本建设经费保障水平不高，无法适应教育均衡发展的需要。目前我国的义务教育学校基本建设应该适时进入标准化、一致化阶段。应继续强调以科学发展观统领事业全局，充分调动地方的能动性和创造性，推进全国范围的学校标准化建设，探索新的教育融资模式，增加教育经费供给，提高教育筹资及经费管理、使用的规范化水平，通过实现学校办学条件均等化改变义务教育的面貌。本文也探讨了通过推进全国范围的学校标准化建设，实现学校办学条件均等化的进一步研究的方向。 关键词： 农村义务教育 办学条件 基本建设经费 保障 学校标准化建设  一、引言 义务教育经费从支出来看，通常划分为经常性（recurrent）支出和资本性（capital）支出两个大的范畴。进行这种划分之所以必要是因为前者通常是在一个会计年度内稳定地、反复地出现，而后者往往是一次性投入但可以使用几年（跨若干会计年度）。在我国，前者称为事业性支出，对应的是“教育事业费”，包括“人员性经费”和“公用经费”两个大的子项目；后者称为“基本建设支出”，不只是土建支出，也包含大型（5万元以上）仪器设备的购置费用，对应的科目是“基建费”。基建支出形成学校办学的基本条件，事业性支出保证学校的日常运行。我国自本世纪以来，以中央政府为主导进行了一系列旨在提高农村义务教育经费保障水平的重要改革。从实现经费保障的效果来看，“以县为主”的改革提高了教育事业费中的人员性经费（主要是教师工资）的保障程度，大规模、长时间拖欠教师工资的现象已经基本杜绝；自2006年以来进行的“农村义务教育经费保障新机制”改革（以下简称“新机制”）则在保障公用经费方面有突出作用（丁延庆、薛海平、王莉红，2008）。但义务教育阶段特别是农村中小学的基本建设经费保障机制尚未确立（“新机制”只是试图建立校舍维修改造的“长效保障机制”）。本篇文章是利用已有的研究文献（特别是调查和实证研究文献）和作者参与的有关研究课题的第一手资料、数据，对义务教育阶段中小学办学条件状况和差异以及对建立农村中小学办学条件经费保障机制的必要性和现实途径的分析和探讨，分为以下几个部分：第二部分是对改革开放以来我国农村中小学基本建设经费供给的简单历史回顾；第三部分是对我国义务阶段学校办学条件现状的实证研究；第四部分是对农村中小学基本建设经费保障情况的简要分析；第五部分是对建立农村中小学基本建设经费保障机制的现实途径的探讨；第六部分是小结和进一步研究的方向。 二、农村中小学基本建设经费供给的历史回顾 需要指出的是，形成义务教育办学的基本条件，不仅需要基本建设经费支出，也需要公用经费支出（5万元以下设备和教学物品的支出属于公用经费支出范畴）。但本文此部分重点对基本建设经费进行探讨，一个原因是在2005年以来开始实施的“两免一补”政策和“新机制”改革以前，农村中小学公用经费的供给，很长一段时间来源比较单一，即主要依赖杂费收入，多数地方的预算内公用经费和其他来源的公用经费数量很少。通过文献研究发现，自改革开放以来我国农村中小学基本建设供给经费大致走过了以下几个阶段： 第一阶段是前“普九”阶段，这一阶段学校基本经费供给的主要特征是低标准、分散供给、财政支持和保障比较薄弱。中共中央、国务院1980年发布《关于普及小学教育若干问题的决定》，对农村小学希望“用两三年或稍长一些的时间，做到‘校校无危房，班班有教室，学生人人有课桌椅’”（杨颖秀、张红，2006），所谓“一无两有”，即是当时“低标准”的学校基本建设的写照。有很多农村小学是利用祠堂庙宇和老旧的集体房屋开班办学，新建校舍和校舍的维修改造也大多无单一的稳定的资金来源。80年代初普遍开始集资办学（天长县人民政府，1983），80年代中期以后各地普遍开征了“农村教育费附加”，此二者是这一阶段农村中小学基本建设经费的重要来源（校舍建设和改善办学条件也是二者主要的规定用途）。沈百福在1996年对湖北省1982年至1993年的教育集资进行了统计分析，发现在此时期预算外教育经费收入增长速度大大超过预算内经费，其中各级政府用于教育的税费（主要是农村教育费附加和城市教育费附加）和教育集资的增长极其显著，分别增长了约30倍和25倍。捐、集资占教育总收入的比重在此阶段有两次巨大波动，一次是从1982年的2%提高到1984年的21.88%（1983年即提高到了11.89%），再降低到1987年的7.6%；第二次是从1988年的8.4%，提高到1991年的14.03%（连续三年超过12%），再降到1993年的7.84%。从历史