城乡结合部管理困境的制度性规制----一个基于土地制度改革的研究视角.docVIP

城乡结合部管理困境的制度性规制 ----一个基于土地制度改革的研究视角 中共泰安市委党校副教授 刘庆斌 ? 作者：刘庆斌，男，37岁，山东济南人，法律硕士，现任中共泰安市委党校管理学部副教授。长期致力于地方政府投融资问题和区域经济研究。近年来在《管理现代化》、《中国民营科技与经济》、《管理科学文摘》、人民网、光明网、求是理论网等国家级及省级以上学术期刊和国内主流媒体独立发表论文70余篇，其中有5篇国家级中文核心期刊，有6篇论文被中国人民大学书报资料中心《企业家信息》，《管理科学》等全文转载或索引。主持省委党校系统科研课题5项。 联系方式：山东省中共泰安市委党校管理学部。（邮编：271000） 邮箱：yunhai73@163.com 电话在工业化、城市化速度不断加快的今天，城乡结合部的土地因其边际效应，逐渐成为土地交易最活跃的地区之一，规范城市土地利用与管理，尤其不能忽视城乡结合部的土地利用与管理。城乡结合部是不同所有制土地、不同行政管理体制交汇的区域，是流动性强、利益关系错综复杂的区域，是城市化进程中矛盾最集中、最普遍的区域。只有正确处理好城乡结合部问题，才能使城市化进程稳步快速发展，才能实现城乡经济的共同繁荣，促进城市的可持续发展。 地域差异明显。随着城市化水平的提高和城市功能向外扩散，城乡结合部成为城里人和城外人集聚的地带。城区人口向外迁移的原因，一是市区人口为改善住房状况而外迁，二是城区用地功能置换，居住地和工业用地转变为土地产出率高的第三产业用地，于是住宅和工业外迁引发人口的分布重组。另外还有从农村到城市打工的民工多数聚居在市区边缘的民房或建筑工棚里。在农村人口中，除了从事第一产业的务农人口外，还有部分已经脱离了农业生产从事二、三产业，非农业活动已超出了初级乡村制造业和传统技术的范围，“城市型”和“城市关联型”就业人数迅速增加，并逐步适应现代化的生活方式，但仍不愿意放弃土地，其季节性转换较频繁。另外，部分农村人口对正式工的需求己不再是传统的那种城市对农村劳动力短期、季节性的需求。 用地结构复杂。城乡结合部用地结构是在乡村土地利用的基础上城市用地渗入所形成的独特的地域类型。目前，城乡结合部土地类型较为复杂，城市用地、农村居民点用地、独立工矿用地和农业生产用地呈犬牙交错状态，土地使用混杂。相当多的农村居民点和农业生产用地在城市边缘存在并锲入城市用地中，且布局分散、占地偏大，土地利用效率不高。另外，城市用地呈现沿交通线扩展的趋势，使得城乡结合部内形成了一部分插花地和空隙地。 二、城乡结合部问题焦点：土地制度是根本问题 关于造成城乡结合部目前问题的因素很多，这一问题的本质首先是征用集体土地时对农民利益的剥夺，使农民利益得不到充分体现。当前一些政府征用集体土地的主要方式是先行规划，征用补偿，然后转让给开发商进行开发建设。但其中城市政府以低价征用农民土地后，不做任何投资即可以高价转让给开发商，谋取巨大利益。中间绝大多数的利润在政府与开发商之间分配。对于农民而言，除去村委会留取部分，分配到农民手中的实际数额就寥寥无几了。其次，各种社会问题急需解决。农民失地后，失去了稳定的收入来源，加之补偿太少，就业问题日益突出；同时农民在缺乏规划的前提下，在自有地上自发盖楼、出租，居住人员复杂，社会治安也在成为一大问题。城市的扩张首先是城乡结合部的农地变成非农地，而土地制度在中国又是一个根本性的制度。它的变动涉及社会结构和经济利益结构的大变动，这背后是复杂的经济关系、利益关系和社会关系的变化。 一般说来， 城乡结合部有三种类型:一是受行政隶属关系制约，属城市政府管辖，却又地处乡村包围的城市郊区；二是属城市政府管辖的县，在地理位置上又与城区接壤的或“”的地带；三是受地域影响，处在城区外围，相对连接城乡的其他交接地带。现在的根本问题是产权机制和财政税收问题，必须从实施新政策和土地制度创新上着手解决问题。要从土地使用制度上问题的根源，三个，一个。一是所有产权。就是土地国有制和农村集体所有制。第二个，是土地的出让和划拨归并这地方政府的固定财源。第三个，将现有的建设用地的几种形式——商品房、经济适用房、合作建房等形式进行归并。房地产的几个形式归并以后，如果开发商买土地，一次交完土地使用权补偿费，三年之内建好房后卖给住户，住户每平方米要交纳的费用是微乎其微的，住户是负担得起的。外商占用土地后，在70年内每年必须交地租，这样，地产商不敢圈地。屯积的土地必须交税，不但解决了地方的财源也解决了投机、炒卖圈地问题，也减少贫富的差距。下一步的土地制度改革实现三个，不理顺产权、机制是做不到的。 一个归一是：涉及土地的两个规划互相制约，即城市发展总体规划和土地利用总体规划互相打架，这对土地资源的利用，提高效率是不利的，应该合一。 在农民得