非税收入规范化管理的研究.docVIP

非税收入规范化管理研究 贾 康 非税收入是政府收入体系的一个组成部分，但其超常规增长和无序膨胀却是我国在体制转轨时期出现的一种特殊现象。适应市场经济的要求，加强对非税收入的规范化管理，建立合理的非税收入秩序，是构建公共财政框架的重要内容之一，同时也是整顿和规范财经秩序，从源头上、制度上防治腐败的重要举措。 一、非税收入概念与分类 1．非税收入概念的提出 非税收入是政府参与国民收入初次分配和再分配的一种形式，属于财政资金范畴。广义地说，非税收入是指政府通过合法程序获得的除税收以外的一切收入，具体来看，主要包括行政事业性收费、政府性基金、社会保障缴款、财产经营收入、出售商品及服务收入、罚款和罚没收入、赠与收入、特许收入、主管部门集中收入及其它收入等。 长期以来，我国一直使用“预算外资金”的概念和口径。在国家正式文件里，最早出现“非税收入”一词是在《财政部、中国人民银行关于印发财政国库管理制度改革试点方案的通知》即财库[2001]24号文件中。其后，《关于2002年中央和地方预算执行情况及2003年中央和地方预算草案的报告》提出要“确实加强各种非税收入的征收管理”，2003年5月发布的《财政部、国家发展和改革委员会、监察部、审计署关于加强中央部门和单位行政事业性收费等收入“收支两条线”管理的通知》的（财综[2003]29号）文件中，第一次对 “非税收入”概念提出了一个较明确的界定：“中央部门和单位按照国家有关规定收取或取得的行政事业性收费、政府性基金、罚款和罚没收入、彩票公益金和发行费、国有资产经营收益、以政府名义接受的捐赠收入、主管部门集中收入等属于政府非税收入。” 这种从“预算外资金”到“非税收入”的转变，标志着我国在建立公共财政体系、规范政府收入机制上认识的深化。 非税收入与预算外资金相比，既有区别又有联系。非税收入是按照收入形式对政府收入进行的分类；预算外资金则是对政府收入按照资金管理方式进行的分类。现在提非税收入概念，表明随着预算管理制度改革（部门预算和综合预算的实施）和政府收入机制的规范，可以逐渐淡化预算外资金概念。目前非税收入的主体还是预算外资金，但有相当一部分非税收入已经被纳入预算内管理，今后的改革目标是要随着部门预算和综合预算的深入推进，将预算外资金全部纳入预算管理。 2．非税收入的分类 根据以上非税收入的范围，我们试对非税收入按其性质的不同大致划分为五大类：负外部效益矫正性、成本补偿性、资产资源性、行政司法管理（管辖权）性非税收入以及其他非税收入，具体见图1所示。当然，这种分类并不十分严格，会存在一定程度的交叉，例如某些行政事业性收费可能具有成本补偿性，同时也是政府行使某种行政司法管理权而取得收入，大多数规费就典型地属于这种性质。而特许收入，既可以认为是政府的无形资产收入（即特许权力），划为资产资源性收入，但同时又可列为行政管理性收入，因为从某种意义上讲，正是因为政府首先具有了公共管理职能（行政管辖权），才使其代表公众获取某种（公共）资产资源的收益成为可能。 二、我国非税收入管理的现状、存在的问题及原因分析 基本情况和存在的问题 1．非税收入数额大、征收主体多元化、管理上不规范 建国初期，我国预算外资金主要是为数较少的税收附加和零星的收费收入。1953年，预算外资金只有?8.91亿元?，相当于预算内收入的?4.2?%。改革开放前的1978年全国预算外资金为347亿元，相当于预算内收入的 30.6 %；在体制转轨和财政分权改革的过程中，我国预算外资金迅速膨胀，非税收入在整个政府收入体系中的地位由“拾遗补缺”，演变为占据“半壁河山”，成为与预算内收入、税收收入并驾齐驱的财力资源。1992年预算外资金为?3855亿元?，相当于当年预算内收入的?97.7%?。1993年调整口径后，预算外资金收缩到相当于预算内1/3左右，但增长仍迅速，?1996年预算外资金决算数为?3893亿元?，仍相当于财政收入的一半。  图1. 政府非税收入分类构成 根据表1反映的情况，我国非税收入由1978年的960.09亿元增长到2000年的4640.15亿元，增长了4.83倍。由于缺乏完整的统计资料，此处非税收入的规模是采用我国统计年鉴公布的预算内财政收入、预算外收入和税收收入的数据来估算的（非税收入＝财政性资金－税收收入＝预算内财政收入＋预算外财政收入－税收收入）。由于转轨过程中，还存在大量的既非预算内也非预算外的灰色财力（制度外收入），但是考虑到其法律地位的不合理性，此估算结果中并未将其纳入“非税收入”规模。 表1. 中国政府收入情况表 单位：亿元 年份 预算内财政收入 预算外资金 财政性资金 税收收入 非税收入 非税∶税收 1978 1132.26 347.11 1479.37 519.28 960.09 1.85