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项目制与基层政府动员_ 对社会管理项目化运作的社会学考察_ 陈家建.doc
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项目制与基层政府动员_对社会管理项目化运作的社会学考察_陈家建
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项目制与基层政府动员
①
———对社会管理项目化运作的社会学考察
陈 家 建
摘 要:在基层行政资源紧张条件下,上级部门为达成工作目标,越来越多地
通过项目制来调动基层政府。相比于传统的科层体制,项目制使得上级部门拥有集
中的资金管理权、特殊的人事安排权以及高效的动员程序,从而能更快地见到成
效。项目制在基层政府的推行使得科层体系发生重构,政府内部动员由 “层级动
员”转向“多线动员”,行政资源的分配也演变为项目中心模式;而且,项目制的
“自我扩张”效应使得项目制越来越深入到政府体系中,具有持续性及不断增长的
影响力。
关键词:项目制 基层政府 动员 社会管理
作者陈家建,西南财经大学社会工作发展研究中心讲师 (成都 610074)。
自 “分税制”改革以来,伴随着国家财政的集权化,大量的专项资金以项目的
形式下拨到各级地方政府,使得地方政府在财政收入减少的情况下能够维持公共服
务的供给。以财政为核心,项目制使得中央的权威得到彰显,“条线”控制渠道得
到强化,中央与地方关系被重构。①
无疑,项目制对于中国政府的治理模式影响深
远。
项目制改变的不仅是中央与地方的关系,项目化运作在基层
②
也发挥着越来越
大的作用,成为地方上级部门调动基层政府常用的手段。近年来,地方也设立了大
量的专项资金,模拟中央的项目运作方式推动基层政府提供公共服务。
③
地方部门
在动员下级政府时为何也青睐项目制?相比于传统的科层体系,项目制在实现部门
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①
②
③
西南财经大学社会工作发展研究中心组织的调研项目及邓燕华博士在写作过程中给
予作者极大的帮助,《中国社会科学》匿名评审人提出重要修改建议,一并致谢。
周飞舟:《分税制十年:制度及其影响》,《中国社会科学》2006 年第6 期。
基层政府指乡镇,村级单位也被认为是基层政府的组成部分。在本研究中,镇 (街
道)、村 (社区)是基层行政单位,区民政局是其上级部门。
周黎安: 《行政逐级发包制:关于政府间关系的经济学分析》,2007 年 10 月 14 日,:///d748532258.htmlp: / / www. crpe. cn /06crpe / index / clinic / lunCen . pdf,2012 年8 月27 日。
意志,动员下级政府的过程中有何长处?项目制的引入对于政府内部治理有何影响?
对以上问题的回答,有益于深入认识项目制对中国行政体系的影响。
一、文献综述与研究视角
长期以来,关于动员 (mobilization)的研究大多集中于国家对社会的动员,国
家内部的动员机制较少得到关注。①
国家即实体化的官僚机构,内部运作表现为韦
伯理论中的科层关系,在常规的制度运作中并无动员的必要。②
尤其对于中国,常
规化的运作更被认为是制度的自然惯性,而只有改革时期才需动员。
③
值得关注的是,一些新的研究从不同侧面触及了政府内部动员问题,认为不
同层级部门间有着复杂的博弈关系,形成当前政府的内部运作模式。有研究者观
察到,在层级利益分化情况下,下级政府并不总是切实执行上级政策,而是在利
益权衡中有选择地执行。
④
这种下级政府的 “非正式反对”在常规运作中大量存
在,以至于在推行重要目标时,政府会集中行政资源,形成一种强大的压力来贯彻
上级政策。
⑤
即使在制度化的管理中,科层体系也不是自然运转,而是需要推动
力的。比如“目标管理责任制”作为在基层政府中广泛流行的动员机制,通过将
上级党政组织所确立的行政总目标逐次进行分解和细化,形成一套目标和指标体
系,再按照指标体系对下级的执行情况进行考核奖惩,以此调动基层政府官员的
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项目制与基层政府动员
①
②
③
④
⑤
关于动员机制的研究,参见John D. McCarthy and Mayer N. Zald, Resource MobilizationSocial Movements: A Partial Theory, American Journal of Sociology,vol. 82,no. 6, 1977,. 1212-1241; David /d748532258.htmlA. Snow et al. , Frame Alignment Processes, Micromobilization, andParticipation, American
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