我国行政主体理论之检讨── 兼论全面的研究行政组织法必要性.docVIP

T2-3 政法论坛(中国政法大学学报)1998年第6期 我国行政主体理论之检讨—兼论全面研究行政组织法的必要性 薛刚凌 内容提要行政主体理论在我国行政法学研究中占有相当地位。但这一理论本 身存在重大缺陷。本文在回顾和考察我国行政主体理论形成和基本内容的基础上， 对我国和法国、日本的行政主体理论进行比较分析，进而指出我国行政主体理论的 不足以及行政主体理论带来的负面影响。最后论述了全面研究行政组织法的必要 性。文章认为原有的行政主体理论阻碍了对行政组织法的研究，延缓了行政组织的 法治进程，需要检讨和反思。 关键词行政主体比较缺陷负面效应行政组织法检讨 在我国目前的行政法学研究中，行政主 体理论占有相当地位。许多学者将其作为行 政法学体系的重要组成部分。①我国的行政 主体理论最早出现于80年代末，到90年代 中期已成为行政法学研究行政组织的主流。 对行政主体的探讨在很大程度上取代了对行 政组织法的全面研究。然而，笔者认为我国 的行政主体理论存在重大缺陷，并产生了许 多负面作用。法学界应当重新审视我国的行 政主体理论，并重新开展对行政组织法的全 面研究，唯此，才能真正推进行政组织的法 治化，推进我国的行政法治进程。 一、我国行政主体理论的形成及基本内 容 对行政主体理论的检讨，自然离不开对 该理论的形成与现状的考察。 (一)行政主体理论的形成 行政主体理论是舶来品，而非我国的发 明。最早使用行政主体概念的是《行政法学 原理》、②(中国行政法学》0.90年代后，绝 大多数行政法教科书都采用了行政主体概 念，并用较大篇幅阐述行政主体的定义、种 类和资格要件等，形成了独特的行政主体理 论。④但不知为何很少有专门研究行政主体 的论文问世。 80年代末，行政主体理论在我国的出 现主要有三方面的原因: 第一，行政法学界研究行政组织角度的 变化。自80年代初行政法学恢复研究以来， 许多学者从组织学、管理学的角度研究行政 组织，或者仅对行政组织法的规定作事实性 的描述。这一状况逐渐引起不满。学者们着 意求新，寻找研究行政组织的新的角度。行 政主体理论正是在这一需求下出现的。有学 者论证说，对行政组织的研究应当是从行政 主体的角度出发，因为行政法学对行政组织 的研究应从法律的角度，主要是研究行政组 织在法律上的地位，而行政组织的法律地位 即在于其作为行政上的主体。⑤ 第二，国外行政主体制度及理论的传 人。80年代末期，随着对国外行政法制度 的了解，法国、日本等国的行政主体制度及 理论被介绍、引人中国。⑥学者们在行政组 织之外接触到行政主体这一崭新概念，将其 引进到我国的行政法学研究自在情理之中。 第三，行政诉讼实践的需要。1989年4 月4日我国制定颁布了《行政诉讼法)，并 于1990年10月1日生效，至此，行政诉讼 制度全面建立。行政诉讼面对的问题之一是 如何设定被告制度。虽然行政诉讼法对此作 了规定，但需要从理论上予以论证。不久， 有学者从行政主体的角度解释行政诉讼被告 制度，并逐步获得学术界的认同。 不无遗憾的是，行政主体理论虽已获得 普遍接受，但对行政主体的研究多年来并没 有取得实质性进展。 (二)行政主体理论的基本内容 一般认为行政主体理论包括四部分: 1.行政主体的界定。对行政主体的界 定，学者们在表述上大同小异，基本一致。 有的学者认为，行政主体是享有实施行政活 动的权力，能以自己的名义从事行政活动， 弃因此而承担实施行政活动所产生的责任的 组织。并认为，行政机关在行政法上的地位 就是行政主体。⑦有的学者把行政主体定义 为能以自己的名义实施国家行政权(表现为 行政管理活动)，并对行政效果承担责任的 组织。⑧可见，学术界一般将行政主体界定 为依法承担行政权的单个行政机关和法律法 规授权的组织。 2.行政主体的范围。按照行政主体的 界定，行政主体整体可分为行政机关和法律 法规授权组织两部分。具体包括以下10类: (1)国务院;(2)国务院的组成部门; (3)国务院直属机构;(4)经法律法规授权 的国务院办事机构;(5)国务院部委管理的 国家局;(6)地方各级人民政府;(7)地方 各级人民政府的职能部门;(8)经法律法规 授权的派出机关和派出机构;⑨(9)经法律 法规授权的行政机关内部机构;(10)法律 法规授权的其他组织。 行政机关内部的机构、公务员及受行政 机关委托实施管理的组织不是行政主体。 3.行政主体的职权与职责。关于行政 主体的职权与职责，学者常从不同的角度加 以归纳。一般认为行政主体的权职可分为抽 象的权力和具体的权力。前者如制定规章和 一般规范性文件，后者如对具体的人或事做 出