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转型时期的健康城市建设路径 李广华 摘 要: 中国社会转型时期健康城市建设的基本路径是：政府主导，多元主体合作，以项目设计、实施与管理为载体，因地制宜地进行社会动员，多措并举地诊断城市健康问题，统筹兼顾地出台健康的公共政策，有的放矢地开展健康促进。 关键词: 健康城市；社会转型；公共治理；健康促进 建设健康城市，是世界卫生组织（WHO）倡导的一项全球性行动战略，旨在应对城市化进程中众多困扰人类健康的问题。世界卫生组织在界定“健康城市”的内涵[1]时，并没有给出一个充分量化、完全统一的国际标准。对于如何建设健康城市，世界卫生组织似不可能也无必要指出一条标准路径。毕竟，各城市的文化传统、人口特征、主要健康问题、经济社会发展水平等不会完全相同；城市的政府、市场、非政府组织、公众之间的关系和治理模式也各有特点。我们在建设健康城市时，可选择适合国情和市情、能较好动员社会资源、便于公众广泛参与的路径，把健康城市理念体现在一个个具体行动中，有效控制健康影响因素，最大限度增进公共健康。 公共治理是政府、市场、非政府组织、公众等主体之间合作、互动、整合优势，共同迈向善治（Good Governance）的过程。[2]公共治理强调顾客导向和结果导向，注重以多元、民主、协作的模式管理公共事务。[3]政府与各方主体的有效合作之所以能成为实现善治的途径，是因为市场失灵难以避免，非政府组织也有不足之处，政府自身有时也会失灵，可通过调整政府、市场、非政府组织、公众等主体之间的关系，建立有效的合作机制和绩效管理体系，从而尽量发挥各主体优势、规避各主体缺陷，整合各方智慧和力量，迈向公共利益最大化的目标。由此观之，当前和今后一段时期，适合中国国情的健康城市建设基本路径之一是：以政府主导下的多元主体合作为抓手，以项目设计、实施与管理为载体，因地制宜地进行社会动员，多措并举地诊断城市健康问题，统筹兼顾地出台健康的公共政策，有的放矢地开展健康促进行动，从而循序渐进地提升市民健康素质和城市整体健康水平。简言之，即走政府主导、多元合作、项目推进之路，求健康促进之果。 一、政府主导 公共健康是公共利益极其重要的组成部分，健康促进是政府公共管理的重要内容。尽管政府角色在发生着转变，但政府仍具有其他社会主体不可替代的、公众较为普遍认同的公共权威。在中国的文化背景下，政府在公众心目中的权威地位尤其如此。在中国社会转型过程中，建设健康城市这一系统工程或许在政府主导下更容易收到实效。政府主导可分两个方面，一是从价值理念上引导，重在鼓励、支持和弘扬符合公共利益、益于健康的思想行为，谴责、疏导违背公共利益、碍于健康的思想行为；二是从法律政策上强力引导，重在规范、制约各种公私行为。 1、主导的方向。政府主导可侧重于健康促进的战略选择、阶段性突出健康问题的应对和社会动员。健康促进的战略选择是应对健康问题的关键环节之一。城市健康影响因素众多，总有轻重缓急之分，而且可动用的社会资源是有限的。解决健康问题需要战略思维，以长远眼光和全局意识，不断监测健康影响因素和健康促进的机遇、挑战等方面的变化，多角度分析需优先解决的问题，恰当选择健康促进的方针、策略。如侧重于医疗领域，还是生态环境、饮水与食品等领域？侧重于雪中送炭，还是锦上添花？等等。阶段性突出健康问题的应对，主要是针对突发性公共健康危机，如重大传染性疾病疫情的预防控制、饮水水源遭到严重污染时的饮水供给、重大自然灾害来临时的生命安全保护等。关键在于抓好预警机制和应急处理机制建设。社会动员，主要是调动各方面参与的积极性，重在责任机制、激励机制和参与机制建设。如公共部门和私人部门责任与激励机制、社区内资源共享机制、公众志愿服务机制等。 2、主导的手段。政府主导的手段主要是公共政策。公共政策手段就是针对影响健康的社会公共问题，对社会的公私行为、价值、规范作出有选择的约束与指引，这种约束与指引通常是通过法令、条例、规划、计划、方案、意见、纪要、决定、批复、工作报告和其他政策性文件等形式表达出来的。[4]苏州、常熟等市根据各自的主要健康影响因素，制定了相应的健康城市行动计划和指标体系。行动计划和指标体系成为引导、评估健康城市建设的重要依据。同时，跟进了一些配套的政策措施，如常熟市2005年开展了免费婚检工作，对外来流动人口孕产妇实施了定点限价分娩政策，对在保险期内未发生医疗费用补偿的合作医疗参保农民提供了免费健康体检服务。 3、主导的方式。政府主导的方式主要有政策引导、激励、规制（监管）。政策引导、激励、规制（监管）的实质是通过明确的政策措施、法治手段，对公共资源进行权威性分配，对公共利益和私人利益进行合理性调整，对影响公私利益的问题进行有效控制，引导、支持或许可一些行为，限制、处罚或禁止一些行为，从而不断控制健康影响因素。例如，常熟