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大都市耕地多功能保护理论、技术与保护机制创新研究 孔祥斌,张凤荣 摘要： 中国正处在快速城市化和工业化过程之中，在各种用地竞争中大都市区耕地资源无疑最易被转为它用。由于传统农业经济产出不断降低，导致大都市区域内种地无利论和农业灭亡论盛行。耕地转换为建设用地产生的巨大财富效应，正在诱使地方政府加速把城市周边的优质耕地转换为城市建设用地；传统生态观下的耕地生态景观价值低于林地生态景观价值的偏颇认识，也促使急于搞生态保护和绿化建设的地方政府把周边的优质耕地转化为林地或其他绿化用地。 要破解大都市区域在快速城市化和工业化过程中的耕地资源保护难题，必须进行耕地保护理论上的重大创新；要实现耕地资源多功能保护，就必须进行基于耕地资源多功能的的耕地资源分类、调查、评价、变化模拟与空间布局优化与价值显化技术研究；要化解耕地经营比较效益低下、保护机会成本高的难题，就必须从耕地多功能出发，创新基于耕地多功能效用外溢补贴和发展权补偿的耕地保护经济激励机制。从“理论创新、技术突破和机制创新”三个层次上，全方位构建大都市区耕地保护的理论和技术、机制体系，才能促进大都市区耕地资源的合理利用与保护。 1.大都市耕地多功能保护理论框架 1.1 耕地多功能特征 耕地系统由土壤系统和土地利用系统两个子系统组成。土壤是在五大成土因素的综合作用下形成的，生物小循环使土壤抵御地质大循环的淋溶作用而积累了肥力。土壤系统的突出特征就是具备支持植物生长、水分涵养、碳汇、净化和保持生物多样性等多种功能。一旦土壤层被侵蚀掉，土地虽在，但它已经不再具备支持植物生长的功能。因此，具有肥力的土壤是耕地实现粮食生产功能的前提和必要条件；具备高肥力土壤的耕地资源，则具有更好的生产功能，土壤肥力是耕地生产功能的根本。 耕地的另外一个子系统就是人类的土地利用系统。当人类选择将具有肥力的土壤用于生产粮食和蔬菜等农产品时，这时的土地利用就以耕地类型表现出来，这即为耕地的本质功能——生产功能。在生产功能基础之上，衍生了耕地的社会保障功能。耕地的生态服务、景观等其他功能也是由生产功能衍生而来的。 对于同样肥力的土壤，如果人类选择种植林木、果树、草地等时，土壤的生产功能就表现为林木产品、果品、牧草的生产，这时就会以林地、园地、草地的利用类型出现。耕地、园地、林地和草地都具备生产功能，因为这些土地利用系统依赖的均是具有肥力的土壤。但如果在具有肥力的土壤上建造房屋，即转换为建设用地时，土壤肥力特征就消失了，只是还保留了建设承载功能，而以植物生产功能为基础的其他碳汇、水分涵养、净化和保持生物多样性等多种功能也彻底随之消失了。 从耕地、园地、林地和草地依赖土壤的基本功能来看，它们都具备生产功能、生态功能和景观功能。根据经典的美国土地潜力分类系统（LCC），耕地的质量等级最高，适宜性最强；因此，耕地较容易转化为草地、园地、林地等，但林地、园地、草地转化为耕地则相对困难。耕地因为具有支持植物生长、水分涵养、碳汇、净化和保持生物多样性等多种功能的土壤，可以起到林地、园地和草地的生态功能特征；但是耕地的粮棉油生产功能却不能由林地、园地、草地替代。因此，保护耕地这一最稀缺也是在用地竞争中最容易被改为他图的土地资源不仅仅对保障粮食安全重要，对于生态建设、环境保护也同样重要。退一步说，耕地保护也是一种建设用地储备；但建设用地再转为耕地，则是相当困难了。 1.2 耕地各种功能在不同经济社会发展阶段显化度存在差异 耕地的多功能即耕地满足人多种需要的功用。一般而言，人的需要具有生存、享受、发展三个从低级到高级的层次序列和渐进性特征。耕地的各种功能是凭人的感知而存在的。在城市居民需要的不同阶段，耕地的主次功能显化各异，二者存在着耦合演替特征。 对于大都市区域来说，工业化初期，耕地相对数量大，减少慢，耕地功能以生产功能及其衍生的社会保障功能为主，而生态功能并不显现；在工业化中期，耕地锐减，耕地的生产功能逐渐淡化，社会保障功能也随之减弱，而生态功能逐步为人们所意识；工业化后期，耕地大量减少，生产功能极度弱化，耕地对居民的社会保障功能微乎其微，而生态功能和景观功能更为人们所青睐。 1.3 大都市区不同利益主体对耕地多功能/价值的认知分析 我国政府历来重视粮食安全问题，坚守“民以食为天”、“无粮不稳”的原则。中央政府保护耕地的主要目标是保障国家的粮食安全。中央政府是最为坚定的耕地保护者，关注耕地的生产功能，通过制定基本农田保护、耕地占补平衡等一系列耕地保护法规、政策以维持着耕地数量、质量以及生态的稳定。在现有的土地产权体系下，通过实施土地利用总体规划以及划定基本农田保护区，将耕地落实在各级政府层面。省级政府的耕地保护目标与中央政府基本是一致的。 地方政府或市（县）政府是我国区域经济社会活动的主体，在中央和地方政府财权与事权分离或不对称