績效管理與組織學習.docVIP

績效管理與組織學習 徐仁輝 (世新大學行政管理系教授兼研發長) 壹、前言 如何測量與改進政府績效的努力，在1950年代績效預算制度採行時即已開始，經過半個世紀，到最近二十餘年更為積極。原因是世界主要工業國家皆面臨經濟衰退、財政困窘、人民拒納更多稅、以及要求政府服務更好的情況，因此只有努力提升政府績效，才能讓政府課責。 各國採行的績效基礎預算(Performance-based Budgeting)、績效管理(Performance management)或結果導向管理(Managing for Results)等制度就是試圖改進政府績效。不過，提升績效的努力是需要長期與持續的，例如需要時間來訂定績效指標，並需要更多的時間來讓行政官僚與民意代表熟悉如何使用這些績效資訊。又由於政府機關目標與公共服務本質特徵，各國實施績效管理制度皆面臨一些困難；公務員也仍然繼續受到原有價值與文化的影響。因此績效管理制度的推動有賴於組織學習機制的建立。 行政院人事行政局(2004)編製的「行政院暨各地方各級行政機關實施績效獎金及績效管理計畫作業手冊」內提及：「本局將績效獎金制度的實施定位為一種『組織學習』的過程，經由實踐、試誤、檢討與回饋修正的過程逐漸成熟完備，並透過不斷學習的過程，將績效管理的觀念內化並孕育成一種注重績效導向的行政文化。」(頁81) 績效管理制度的採行確實需要組織學習機制的配合；本文目的在更進一步說明組織學習機制有助於解決部分績效管理制度面臨的問題，以及應如何進行績效管理之組織學習。本文首先介紹績效管理制度的意義與面臨問題，其次分析績效管理與組織學習的關係，最後則提出有利績效管理的組織學習機制之建構方式。 貳、績效管理的意義與問題 一、績效管理的重要性 政府再造強調顧客導向型的政府，必須讓政府施政能適時滿足民眾的需要，因此在施政績效評估方面亦由過去重視「投入」(input)的控制，轉變為強調「成果」(result)的測量，例如對於計畫的產出(output)、結果(outcome)、服務品質、民眾滿意度等。藉由以成果為導向的績效管理，將使各機關之施政或計畫執行的成果成為客觀的課責標的，有助於檢測政府對人民需求的回應能力。換句話說，政府是否表現良好是看公民可以從政府的支出計畫中獲得什麼，判斷政府的績效不是看其企圖而是看其成果。 (一)績效管理 經濟合作暨發展組織(OECD)指出績效管理包括公司管理、績效資訊、評估、績效監控、評量、與績效報告等。在新績效趨勢環境下，管理的流程嚴格定義為規劃績效目標與目的、彈性管理以達成目標、績效測量與報告、並將績效資訊用於規劃資金、設計、營運、獎賞與處罰等方面(OECD,1995)。 美國布希(Bush)總統自2001年上任後大力推動「總統管理議題」(President’s Management Agenda, PMA)，其包含五項重點議題：(1)人力資本之策略管理，(2)具競爭力的採購，(3)提升財務表現，(4)強化電子化政府，以及(5)預算與績效之整合。這五項議題目的在於提升各機關計畫的績效資訊品質，促使國會與行政部門於制定管理及資源分配之決策時，能考量並結合績效資訊，以實質提升政府整體的施政績效，向納稅人證明政府運作之效率及成果。 (二)績效基礎預算 傳統預算制度在強調預算的控制功能，因此注重資源如何配置在不同的支出項目上，要求預算作業的合法性，對納稅義務人負責。績效基礎預算制度強調的是計畫產出與結果，因此更注重預算制度的規劃與管理功能，追求資源在不同的計畫間作配置，以提升資源的使用效率。 1980年代澳洲與紐西蘭是最早引進績效基礎預算制度的國家，一開始是將預算按產出編製，目前更進一步按結果編製。1990年代以後多數OECD國家也陸續採行績效基礎預算制度，試圖將績效目標與預算過程結合。 (三)績效管理的目的 政府引進績效管理與績效基礎預算的主要目的可以歸納有四項：改進效率、改進預算決策、改進財務透明度與課責、節約支出(OECD,2004)。如美國的「政府績效與成果法」(Government Performance and Results Act，簡稱GPRA)，英國的「財務管理法」(Financial Management Initiative)，澳洲的「計畫管理與預算」(Programme Management and Budgeting)，紐西蘭的「財政法」(Public Finance Act)等，這些立法的目的皆在利用績效資訊改進預算決策，以提升行政效率、透明度與課責。 績效資訊對於政府是非常重要的，它可以幫忙管理與控制公共服務，也可以讓民意機關監督行政官僚是否有效率使用預算，它也滿足了民眾對於政府課責的要求，因此政府有義務公開績效資訊並對其負責。施能傑(1999)指出政府實