地方政府作为失地农民社会保障责任主体探索--------以广州开发区作为的研究对象.docVIP

地方政府作为失地农民社会保障 责任主体的探索 --------以广州开发区作为研究对象 杜丽霞 失地农民为城市化发展做出了巨大的贡献，但在其身份改变后，法定社会保障标准低，与其贡献和现实的发展需求不相适应，地方政府可以充分发挥其能动作用，提高行政效能，灵活处理征地与保障的关系，利用经济和市场的手段为失地农民提供更好服务和较高社会保障。广州开发区在解决失地农民保障方面有独特的探索，本文力求通过对其采取的一些措施和做法进行研究，探讨地方政府作为责任主体，在失地农民社会保障方面应发挥积极作用。 一、为失地农民提供社会保障是地方政府的重要职能。 失地农民为工业化、城市化发展做出了巨大的贡献，其社会保障无法靠市场调节实现。市场经济作为商品经济的高级形态，强调的是以市场作为资源配置中心，遵循价值规律，通过公平竞争引导资源进行合理流动，将资源的有限性和利用的合理、有效性较好地结合，最终实现资源的优化配置。但对很多社会资源的优化，如就生态资源和社会保障制度而言，却不能过分倚赖市场主体，在更多情况下是政府的主体职责。现代制度经济学家G.霍奇逊认为，一个纯粹的市场体系是行不通的，“一个市场系统必定渗透着政府的规章条例和干预”，“干预”本质上一定是制度性的，市场通过一张“制度网”发挥作用，这些制度不可避免地与政府纠缠在一起。城市的主要经济资源也是依靠市场的优胜劣汰竞争机制而运行，部分被征地农民在非自愿的城市化过程中，被卷入城市化浪潮，他们既无准备又无能力在市场中竞争，完全靠他们自身努力，通过市场获取生存、发展的机会，往往处于明显的劣势。为此，唯有强化社会保障制度的供给，才能弥补市场行为资源供给的负效益。因此，征收土地的地方政府重要职责之一：为这些名义上的“市民”提供帮助和必要的制度保障，培养其技能，使其逐步可以通过竞争，获取在城市生存、发展的机会。 市场经济通过利益导向使资源进行有效流动，对于涉及解决失地农民的生产生活，市场不会驱动资源向失地农民倾斜流动。与经济投入产出经济效益不同，社会保障制度的投入所产出的主要是社会收益，在这种情况下，要让征地企业放弃经济利益来进行社会保障建设本身就不现实。在市场经济的作用发挥不了，或市场不能自发有效地提供时，政府功能的承担就成为必要。被征地农民的生产生活涉及到城市健康发展的全局，作为地方政府不仅不能置之不理，而且有着天然的义务和职责对这部分人群的生活进行保障。现代城市经济发展必须是可持续的，而经济的可持续发展要依赖于人的可持续发展，不能以固定某一群体的利益损失为代价，应强调人和经济的协调发展以及人与人之间的平等发展。基于此，城市经济发展问题又不是一个单纯的经济问题，而是一个社会系统工程，它的运行离不开市场也离不开政府。从维护社会公平、稳定社会秩序的角度来说，政府应该极力通过构建社会保障制度，为失地农民提供城市化转型的基本保障。其价值不能以货币来衡量，非货币价值的重要意义在于人们通过照顾社会进步中的弱势，以达到社会公平、社会和谐。同时，政府应为失地农民提供获得公平发展的机会，以实现与城市人一样的全面自由发展。 不论是西方发达的资本主义国家，还是社会主义国家，政府常常在扩权与限权间做“钟摆”运动。最初，西方国家的理论将政府看做“必要的恶”，强调个人权利和自由的神圣不可侵犯性，对政府公权力的警惕和防范是最初限制政府权力的重要原因。著名的行政法学者韦德在其行政法著作中就给行政法下了一个这样的定义：“行政法定义的第一个含义就是它是关于控制政府权力的法。”但此后随着资本主义社会经济危机的反复爆发，政府干预经济的行为伴随罗斯福新政的推行而广泛运用并推广，主要涉及交通、环境、社会保障等问题。政府的积极行为促进了经济的高速发展和社会秩序的稳定，以美国为例，从其制定的一系列法案中我们能窥见其中政府积极作为对社会的管制的一面：1965年约翰逊总统签署第11246号行政令，确立对弱势群体就业采取优惠措施的“肯定行动”原则；1972年修订的《公平就业机会法》提高了公平就业机会委员会的权力，并将《反歧视法案》适用范围的扩大至州政府及地方政府。国内、外的城市经济理论与实践表明，地方政府应该在维护社会公平和公正方面积极作为，通过法律和行政的手段保护失地农民等弱势群体。 保障农民基本权益是地方政府的职责，政府要提高行政效能，灵活处理征地过程中出现的问题，平衡征地企业与失地农民的利益关系。而从城市长远发展来看，经济发展又是提高社会保障的前提。因此，从内在动因看二者是一致的。 二、广州开发区实践了失地农民社会保障的主体责任 （一）法定社会保障标准偏低，广州开发区独特的探索为其他地区提供了参考 原劳动和社会保障部、国土资源部《关于切实做好被征地农民社会保障工作有关问题的通知》（劳社部发2007.14号）规定，“被征地农民社会保障所需资金从当地政府批准