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地方政府投融资运作视角浅析——以开发区为例 无锡新区财政局 黎鸿飞 ［摘要］通过案例分析和文献检索，文章对改革开放后地方政府依托开发区平台占用资源创造社会财富的内在机理进行了研究，解析了开发区如何通过投融资运作实现资源、资产、财产、资本、财富的转换。文章阐述了开发区建设、经营、投融资的本质及运作机制，认为开发区投融资在善于占用资源的同时，也必须遵循客观规律，既要善于拓宽渠道、用好多种方式，更要创新思路、打通资本市场财富通道。 ［关键词］地方政府 投融资 运作 回首改革开放三十年，开发区以“三为主、一致力”为指针，基础设施先行、集聚二产、带动三产的开发建设思路非常明晰：通过招商引资迅速集聚产业化项目，打造产业高地的模式，集聚人流、物流和资金流；在此基础上进行人居和商业配套，迅速形成现代化工业区，进而再完善园区居住和商业配套，经营城市打造新城区。部分先进开发区还打通了资本市场通道，通过直接融资（IPO、企业债、公司债）方式募集区域发展资金。地方政府、企业和居民共同见证、分享了开发区经由产业集聚和土地溢价所形成的财富效应。 本文旨在通过揭示开发区财富路线图：资源→资产→财产→资本→财富（见下表），从土地和投融资两个维度解析开发区政府投融资运作。当然，从特定的开发区主体来看，出于分期开发等现实选择，以及外部形势变化等因素，前述路线图并非严格顺序递进的，会出现并行、跨越甚至倒退。 一、路线图解析 1.资源→资产：资源占用能力是决定招商引资竞争优势的关键 在该阶段，开发建设水平的差异主要体现在对以土地为核心的经济资源的占用和开发上，基础设施水平在很大程度上决定了招商引资的项目归属。由于财政实力弱小、直接融资渠道不畅，而短期流动资金贷款又无法满足大规模、高水平基础设施建设资金需求，依托政府信用向政策性银行举债支撑成片滚动开发就成为顺理成章的选择。环境迅速美化、产业开始集聚的同时，政府开发建设平台公司（以下简称“政府开发公司”）资产规模呈现裂变式增长，但资产栏增加的是征地拆迁、土地平整和以“九通一平”为标准的高强度基础设施投入，银行贷款经由政府投资转化沉淀为开发公司帐面会计意义上的资产。 2.资产→财产：资产运作水平是决定开发区可持续发展能力的关键 在该阶段，开发区的使命是为开发汇聚财力：一是完善用地手续和土地、房产资产权证，将政府开发公司账面资产盘活为法律意义上的财产，通过确权、评估和包装策划，运用项目贷款、抵押贷款、土地储备贷款等方式，放大融资能力、延长融资期限；二是突出土地经营，通过有计划的推出土地、取得批租收入，再由政府以回购基础设施或增加注册资本方式，将土地批租收入注入政府开发公司，从根本上解决政府开发公司资金来源单一问题，而优化后的资产结构则可进一步拓宽融资空间。 3.财产→资本：财产运作水平是开发区增强开发建设辐射力的关键 在该阶段，开发区的使命拓展为区域谋求福祉，经由财产资本化，即将部分产权清晰无碍的土地、房产投资入股并量化到居民个人，以拓宽居民收入渠道，伴随开发区发展壮大，逐步提升股权分红在居民收入中的占比。土地入股涉及法律障碍的，则可通过土地合作社等变通操作。 4.资本→财富：资本运作能力是决定开发区开发水平和层次的关键 在该阶段，开发区实现蜕变和质的飞跃，肩负起为全社会创造财富的更高使命。具体路径就是通过IPO、发行债券（企业债、公司债）等直接融资方式，一方面可以从根本上打通开发区和资本市场间的资金通道，开发区可以源源不断地获取社会资金，另一方面，开发区成为面向全社会的财富创造者，待开发区板块形成较大规模后，全社会都可以通过资本市场分享开发区（不限于某特定开发区）的财富效应。 二、案例解析 1.资源→资产：苏州工业园国资和国企超强的资源占用能力成为支撑园区发展的主要动力之一。 作为名扬世界的高新技术产品跨国研发、制造基地和“全国水平最高、竞争力最强园区”，——苏州工业园汇集了3000多家外资企业、11000多家内资企业、形成了半导体、光电、汽车及航空零部件等三大高新技术产业集群，每年创造的IT和IC产值分别约占全国的3%和16%。十几年来，园区累计投入300多亿元，基本完成70平方公里合作区主要基础设施开发。在国资带动下，环金鸡湖中央商务区、阳澄湖生态旅游度假区、独墅湖科教创新区“三大服务板块”已初具规模；以圆融、商旅、地产、建屋、置地、酒店、科文等商业开发为主的国有企业，近年来成功打造了时代广场、李公堤、摩天轮、国际大厦、湖滨新天地、金鸡湖大酒店、高尔夫球场、科技文化艺术中心等园区地标性建筑及新城闪亮名片。 苏州工业园区国资和国企超强的资源占用能力、使用效率和收益能力，使国有经济和国有企业在园区发展中一直扮演着“排头兵”角色，成为政府掌控的国有资源、开发抓手、融资平台，是巨额投资背后真正的推手，也是许多城市和许多