反公用事业垄断若干问题的研究_以电信业和电力业改革为例.pdfVIP

反公用事业垄断若干问题研究 ———以电信业和电力业的改革为例 史际春 　　肖　竹 (史际春 , 中国人民大学法学院教授 、博士生导师 ; 肖竹 ,中国人民大学法学院博士研究生 　　北京 　　100872) 摘要 :反公用事业垄断与公用事业引进竞争机制 、民营化及其政府规制改革等问题密切相关 、相辅相 成 ,反公用事业垄断的成功需要这些体制改革的支持 。公用事业企业的滥用优势地位 、横向卡特尔和反竞 争性结合等垄断行为都需要凭借反垄断法政策性 、灵活性的特点和反垄断法执法机关的公正 、自由裁量及 其与公用事业监管机构的良性配合 ,才能得到有效规制 。 关键词 :反垄断法 　　公用事业 　　民营化 　　政府规制改革 一 、关于本文论述框架的解释 ① 本文以“反公用事业垄断”的必要体制支持为论述起点 ,因为公用事业领域的垄断问题不是仅靠“反 垄断法”就可以解决的。就反公用事业垄断而言 ,其首要任务是尽可能地引进竞争机制 ,而在 目前的制度 环境下引进竞争机制仍然面临着包括决策者的政治意愿 、所涉利害关系方甚至监管机构的抵制以及各种 形式的市场准入壁垒等诸多问题 。因此 ,促进公用事业市场的自由化 ,从而在这个领域得以有效地反垄 断 ,仍然是我们面临的一项十分艰巨的任务 。在强调竞争的同时也应该看到 ,至少在中短期内,政府规制 的改革仍是必不可少的。这不仅因为规制或监管与竞争之间存在着密切关系 ,更重要的是 , 中国公用事业 ② 改革的出发点建立在非常弱的制度基础之上 。薄弱的制度基础 ,令人不得不考虑反垄断法要对公用事业 的特殊垄断状况发生作用所必需的环境和条件 。事实上 ,公用事业相关领域过去十多年的改革历程 ——— 从企业改制 、行业重组到管理体制的重构 ,都是反公用事业垄断的配套性 、系统性改革的必要组成部分 。 另外 ,从法律上说 ,反垄断法的功能是对市场主体一般地反限制竞争 。在公用事业领域缺乏竞争 、产 权及市场结构僵化的情况下 ,仅靠“反垄断法”从外部来反它的垄断 ,无异于扬汤止沸 ,反不胜反 ,且难以下 手 。何况对于公用事业的反垄断来说 ,“反垄断法”是普通法 ,调整相关公用事业的法如电信法 、邮政法 、电 力法 、铁路法等是特别法 ,特别法对它的垄断如有具体规定 ,作为普通法的“反垄断法”也就只好亮绿灯放 行了。因此 ,对公用事业反垄断或引进竞争机制 ,主要应着眼于其内部 ,在有关专门立法或制度上做文章 , ③ “反垄断法”只能起一般和兜底的作用 。 因此 ,如果在广义的框架下讨论公用事业的反垄断问题 ,有关反公用事业垄断所必要的体制支持的论 述就必不可少 。而对这一社会存在的理解 ,对于将来反垄断法如何适用于公用事业领域的限制竞争行为 也是至为关键的。 二 、反公用事业垄断的必要体制支持 ( ) 一 反公用事业垄断与引进竞争机制 ———技术与制度的力量 ·57 · ( ) 法 　商 　研 　究 2005 年第 3 期 总第 107 期 关于公用事业领域引进竞争机制的必要性和可行性 ,学界已基本达成共识 。现在需要研究的重点问 题是针对不同行业的不同特点 ,讨论如何并且在多大程度上引进竞争机制 。下面以电信业与电力业为例 , 对此加以说明。 1 电信业 数十年来 , 电信业内都由一个经营者所独占,在大部分国家里这个独占者就是公营企业 。导致独家垄 断的原因是网络部分存在大量的固定成本 ,重复建设一个网络对个人和社会都无益可言 。然而 ,对在位垄 断者效率低下和官商习气 日益严重的不满以及技术进步促动的规制放松 ,推动了电信业的改革 。 ( ) 1 美国———分拆 A T T 1974 年 ,美国联邦司