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公民环境权的行政法治保障的因应分析 作者：周海华 添加时间：2009-10-19 摘要:公民环境权是公民的一项新的基本人权,是环境权中最基础最核心的权利,是环境行政法治的出发点和归宿。侵害环境权的相应救济法律制度主要由以排除环境侵害和填补环境损害为基本救济方式的环境民事救济制度和环境行政救济制度等构成的。但由于我国行政法治的不完善,公民环境权没有得到应有保障,因此,本文从行政法治完善对公民环境权的保护的意义角度提出一些自己的看法。 关键词:公民环境权 环境行政法治 托管行政 环境权既是一种新兴的、正在发展中的重要法律权利，也是一种新的法学理论。环境权是环境法的一个核心问题，是环境立法和执法、环境管理和诉讼的基础，也是环境法学和环境法治建设中的基本理论，用它可以解释许多环境法律问题。因此,环境权成为世界各国普遍重视的问题。环境权依据权利主体的不同可以划分为个人环境权、单位环境权及国家环境权。个人环境权即自然人的环境权，是指自然人有享用适宜环境的权利，也有保护环境的义务。这里的个人主要指公民。公民环境权是各种环境权的核心和基础,是实现公民财产权、生存权和生命健康权等基本权利的必需条件。公民环境权利性质以及受到侵害时如何进行救济等问题,理论界和实务界看法不一。这种认识的不统一势必导致对公民环境权保护的乏力。 国家对环境问题的认识和高度重视程度,直接体现了对我国公民环境权的维护与公民环境权益的实现程度。根据我国目前的法律规定,公民环境权的实现主要依赖于国家环境行政法治的保障。然而无须讳言,我国公民环境权仍缺乏充分有效的行政法治保障。基于此，笔者以为，在我国尚未确立实然的公民环境权之时，加强行政法治对公民环境权的保障是必要和必须的。 一、公民环境权行政法治保障的原因分析 1、现行法律对公民环境权规制的缺失使得公民环境权保护不充分。从法律层面上，我国迄今仍无法律明确确认公民环境权，公民环境权受到侵害不能以环境权直接作为提起诉讼的法定理由。法律确认的权利才是公民真正可能享有的权利。然而,我国所有环境法律都只是作为国家行使环境行政管理权的依据,而不是公民环境权的依据,公民环境权迄今只是一种应然权利,而不是法定权利。我国《环境保护法》规定“一切单位和个人有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告”，赋予公民检举和控告权,但这里的公民环境权不具有任何实体权利性质,亦不是直接参与环境行政的程序权，公民无权据此要求行政主体作为,公民受害亦无法直接援引上述规定,以具体请求司法救济。按照我国民事诉讼法和行政诉讼法关于原告资格的规定和最高人民法院对两法的司法解释，公民和法人及其他组织是不能以检举和控告权对环境侵权行为进行起诉的。“没有救济就没有权利”,权利不能进入诉讼程序，那么决定当事人利益的审判规范，就只能成为一种政治宣言，而不是法定权利。与此相反，我国法律对国家环境权则规定得十分具体，国家享有环境管理权和处理权。现实中公民有服从国家在保护和改善环境中所制定的法律、在管理环境中所采取的行政措施、在处理纠纷方面所作的行政裁决的义务，却不能直接要求政府作为或不作为。这就从根本上违背了国家环境权本质上是为公民环境权服务的宗旨。这种公民环境权与国家环境权的严重失衡，直接阻碍了公民环境权的行使及其有效保障。 2、公民环境权的实现缺少程序的保障。 “程序正义才有实体正义”，而就我国目前而言,公民参与环境行政管理制度还存在着一些较明显的缺陷，公众难以真正地行使自身的参与权和监督权，法律所规定的检举、控告权没有任何程序作保障。以环境影响评价制度为例：环境影响评价制度是我国环境保护的主要法律制度之一，也是环境监督管理的基本制度。在欧美等发达国家,其制作、审查程序中给予相关利害人表达意见的机会,可以满足在行政程序中赋予相关当事人“明了真相的权利”及“意见受尊重的权利”。而我国目前在该制度的评价程序上,缺少公众参与的民主决策机制。我国《环境噪声污染防治法》以及《条例》也作了规定,但这些规定都过于原则，对公众参与的方式、阶段、范围、效果等没有进行规定。因此,“这些规定只不过是公众参与的宣言,并没有形成公众参与的完善的机制。”由此可见,公众难以真正地行使自己的参与权和监督权。一个缺乏公民深度参与的环境行政体制,是不可能真正实现对公民环境权的保障。 3、行政主体的趋利行为阻碍了公民环境权保障。保护和改善环境,从本质上要求全国一盘棋,然而由于各行政主体的趋利性,也使环境保护和治理难于协调和统一。现实中行政主体的趋利表现主要有：一是行政主体之间的消极权限之争。涉及掏钱出力的谁都不愿管,出现管理真空。二是地方保护主义作梗。公共权力机构为自身利益,而忽视公共利益、整体利益,跨地区执法困难。三是对违反环境管理的企业法人和其他组织个人,环境行政主体实施处罚中自由裁量权太大,罚不当过、重