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农产品外贸“逆向调控”探源 　　2004年大量削减玉米出口，增加棉花进口，不仅没有熨平国内市场波动，反而加剧粮棉价格下跌，凸现中国农产品进出口调控存在制度缺陷 □ 常红晓/文 　　4月初，正是东北玉米购销的旺季，可吉林省玉米收购却有点冷清。尽管吉林玉米去年12月就下跌到前年同期水平，但购销企业仍“按兵不动”，等待观望。与此同时，在小麦大省——河南，小麦价格则全面下跌。在很多农民眼里，新一轮“卖粮难”似又卷土重来。　　尽管市场行情看跌，进口小麦仍蜂拥而至。据中国海关统计，2005年前两个月，中国进口小麦124万吨，比去年同期增加774.7%；同时，出口玉米61万吨，同比减少41%。业内专家指出，这只是去年粮食进出口调控政策的延续。　　国内粮价下跌，进口却不断增加，业内人士称有些“看不懂”。更有学者指出，中国农产品进出口调控存在制度缺陷。2004年大量削减玉米出口，增加棉花进口，不仅没有熨平国内市场波动，反而加剧了粮棉价格下跌。国务院发展研究中心农村部研究员崔晓黎对《财经》说：“如果不及时改变此种逆向操作，‘谷贱伤农’再次出现并非危言耸听。” ?“逆向调控” 　　在中国，粮棉等大宗农产品一向被看做“重要战略物资”，其进出口受国内政策影响甚大。2003年10月的粮价上涨，又一次绷紧了中国“粮食安全”的神经。2004年初，由于决策者担心“粮食短缺”，中国的粮食进出口形势发生了180度的大转弯。　　其具体的表现是：玉米出口急剧下降，小麦和棉花进口成倍增加。据农业部资料，?2004年小麦进口比2003年增长15.2倍，玉米出口则下降85.8%。与此同时，棉花进口达到创记录的198.4万吨，是2003年的2.1倍。　　2001年－2003年，中国粮食连续三年都是净出口。到了2004年，由于进出口逆转，中国成为粮食净进口国，中国农产品贸易首次出现逆差。　　同时，由于减免农业税和粮食直补，粮食增产9%，棉花增产30%。国内丰收和进口剧增相互作用，粮棉价格应声下跌。　　尽管从长远看，中国仍需扩大粮棉进口，但学者一致认为，像2004年这样的限制出口和刺激进口是调控失误。农业部贸易办公室主任马有祥认为：“去年的进出口调控有点小题大做。限制玉米出口，大量进口小麦和棉花，压低了国内价格，抵消了中央惠农政策的效果。”　　据马有祥分析，正是因为有关部门过高估计了国内供求的缺口，才出现粮棉进出口的“逆向调控”。亦有多位业内专家认为，中国政府对农产品供求的调控，至今仍没有摆脱“少了多，多了少”的历史怪圈——粮食少了，就千方百计刺激粮食生产，增加粮食进口，粮食很快供过于求，造成粮价下跌；随后就刺激和鼓励出口，号召农民搞种植业结构调整，粮食播种面积随之减少，粮价再次出现上涨；于是有关部门又马上挺出“粮食安全”的大旗，开始新一轮循环。　　“逆向调控”造成的局面非常尴尬。例如，2003年年底，粮价稍有上涨，有关部门和专家就警示“中国粮食短缺的拐点可能提前到来”，此后政府千方百计增加粮食产量，同时大幅削减出口，增加粮棉进口。中国2004年棉花进口的配额是89.4万吨，实际进口高达198万吨，超过配额数量一倍多。到2004年秋季，棉花已跌破成本价，棉农赔得连成本都收不回来，承担调控市场重任的中国储备棉管理总公司则由于高价进口棉花，曝出6亿元巨亏。　　所谓农产品进口配额，就是对农产品进口实行数量限制，配额内进口实行低关税，配额外实行高关税。如粮食和棉花进口的配额内关税是1%；棉花的配额外关税高达40%，2004年谷物的配额外关税是65%。　　蹊跷的是，去年进口棉花198万吨，大大超过89.4万吨的配额，而且配额外关税由40%降至1%，与配额内相同。农业部农村经济研究中心主任柯炳生认为，这表明中国“主动扩大了进口配额”，是对棉花供求形势“判断不当，进口决策失误”。尽管棉花进口是企业自主经营行为，但是配额发放和配额外关税降低确是政府作出的决定，有关决策部门也难免“计划赶不上变化”之讥。专家预计，由于进口调控失当，超量进口打压国内棉价，今年的棉花播种面积肯定明显下降，产量也势必降低。?决策失误环节 　　需要反思的是，这种“逆向调控”在决策机制上存在什么问题？　　中国农产品贸易政策主要分进口和出口两方面。在进口方面，对大宗农产品，如粮食（小麦、玉米、大米）、棉花等实行关税配额管理，对大豆、园艺产品、畜产品等则实行单一关税管理。如大豆的单一关税为3%，无论进口多少均如此。?　　据农业部有关人士介绍，入世前，中国对粮棉油等十几个大宗农产品实行配额管理。其一般程序是：国家计委预测当年要进口多少农产品，然后向国务院打报告；国务院研究确定，再把配额发放到企业，这个过程是“不透明的”。入世后，配额农产品的配额发放和执行必须公开和透明，配额农产品进口的关税一经