养老保险全国统筹战略实施路径探讨 - 副本.pdfVIP

中国青年政治学院学报 2009年第 6期 养老保险全国统筹战略的实施路径探讨 杨 娟 (清华大学 公共管理学院，北京 100084) 摘【要】实现养老保险全 国统筹战略是中国养老保障体制改革的发展方向， 而该战略的实施面临着诸多制度阻碍。实施养老保险全国统筹战略应首先加 强社保经办机构的执行能力，填补 国家基本养老保险体系的历史债务，分析养 老保险体系的可持续性并在精算的基础上构建养老保险全 国统收统支系统。 在实施养老保险全国统筹战略的过程 中，应注意地方利益集团的影响并构建合 理的省际利益调节机制。 【关键词】养老保险 统筹层次 路径选择 养老保险的统筹主要指在资金筹集、基金管理、待遇支付等养老保险制度安排的三个环节 建立统一的制度安排与执行体系。社会保险基金的统筹层次越高越有利于保障基金安全、促进 劳动力流动、降低系统管理成本。 目前，我 国养老保险统筹层次不断提升，截至 2008年底 ，全国 共有 17个省区市实现了省级统筹 ，海南和新疆生产建设兵 团出台了省级统筹办法 。需要说 明的是 ，这些省份所实现的 “省级统筹 ”并不是完全意义上 的，比如没有实现省级统一对社保基 金 “统收统支”，“最多是建立 了省调剂基金，还是以市县为单位进行统筹的” 。此外，我们还 要看到，我国基本养老保险事业发展的地区不平衡性较为明显，无论是在历史债务上，还是在现 行养老保险制度的覆盖面、抚养比、替代率和缴费率上都存在较大差异，并且这种差异在省际之 间，特别是东西部地 区之间、沿海和内地之间表现得尤为突出。 当前，尽快实现国家基本养老保险的全 国统筹 已成为我 国养老保障体制改革的 目标 。但 是，养老保险全 国统筹战略的实现路径却是仍需探讨的重要问题。受现有发展状态的约束，要 建立全国统一的养老保险制度仍需首先建立地区(省际)间统一协调的转移支付制度。而且在 这一过程中，必须要面临打破现有养老保险制度安排中已经存在 的利益格局所可能导致的不同 利益集 团的抵制 ；同时，养老保险全 国统筹战略的实现必须以养老保险政策执行机构——社保 经办机构的能力建设为前提。基于此，本研究认为选择实现养老保险全国统筹战略的路径时应 综合考察我国当前养老保险统筹现状、养老保险经办机构能力现状以及养老保险制度相关利益 主体等因素。 收稿 日期 ：2009—08—10 作者简介 ：杨 娟，清华大学公共管理学院在站博士后，中国青年政治学院经济系讲师，经济学博士，主要研究老龄经济与养 老金改革。 基金项 目：本文是人力资源和社会保障部课题 《社保经办机构能力建设》的阶段性成果。 一 ① 参见人力资源和社会保障部：(2008年全国社会保险情况》，2009年6月 12日，WWW．moh~s．gov．cn ② 参见 《社保关系有望跨省转续报告已上交决策层》，南方网，2008年8月 7日。 75 一 、 影响养老保险统筹层次提高的制度因素 (一)有限的社保经办机构执行能力 社保经办机构是社会保险制度安排的具体执行机构，其能力状态直接影响到各项社会保险 计划的发展。 目前，无论从绝对意义上讲还是从相对意义上讲，我 国社保经办机构的执行能力 都是非常有限的。从绝对意义上看 ，当前 ，我国社保经办机构 内部存在机构形象不统一 、组织体 制和运营机制不顺 、人力资源管理滞后 、信息系统不兼容等弊端 。上述 问题从根本上削弱 了社 保经办机构的执行能力，使得经办机构难以顺利完成社会保险制度设计的具体细节 。从相对意 义上看，在人 口老龄化、就业方式灵活化、城镇化等趋势以及 “构建覆盖城乡的社会保障体系” 这一政策 目标 的影响下，未来 12年 中，我 国社保经办机构能力 的需求主体的数量将 以倍数扩 充；与此同时，改变 民生的政策方 向还意味着社保经办机构的服务水平 (即社保经办机构需求客 体水平)必须不断提升。相对于社保经办机构能力需求主客体的变化趋势而言，社保经办机构 的执行能力有待进一步加强。 (二)国家基本养老保险体系的历史债务问题 养老保险的历史债务是指在养老保险制度下个人 已经积累的需要在将来领取的养老金权 益