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第三讲 公共组织 余世喜 第一节 公共组织概述 一、公共组织的定义 组织： 有目的的、复杂的人类集合体； 以非个人关系为特征的； 有专门化的和有限的目标； 以持续性的合作活动为特征； 整合于更大的社会系统中； 向它们的环境提供产品和服务； 依赖于同环境的交换。 定义： 一群人为了达到共同目的，通过权责分配和层次结构所构成的一个随环境变化而不断进行自我适应与调整的有机体。 公共组织：包括政府、政府机构、政府公司以及非营利组织。 （广义）：目的是提供物品和服务，满足组织外而不是组织内人们的需要。 （狭义）：行使行政权，达成公共目的的组织。 二、公共组织的特征 1、公共组织以追求公共利益为其价值取向。 2、公共组织的活动受法律法规的限制并具有法律的权威。 3、公共组织权威的割裂。 4、公共组织受到高度的公共监督。 5、公共组织政治因素的考虑。 6、公共组织的目标大多模糊不清且不易测量。 7、公共组织的独占性。 8、公共组织行为具有强制性。 三、研究公共组织的三个视角 1、组织的结构与制度 纵向结构与横向结构 影响组织结构的两个要素：管理幅度与 管理层次 行政组织的体制 行政组织体制，是指行政组织各层级、各部门之间行政关系的法制形态。其核心问题是行政权力的分配，即行政权力的名义、实际归属及其运用。 2、组织中的人 “经济人”的假定； “社会人”、“自我实现人”的假定； “复杂人”的假定。 3、组织的环境因素 四、组织设计的基本原则 1、职能目标原则 2、完整统一原则 指政府各部门各层次及其内设机构之间互为条件、互相配合，共同构成一个有机的整体。 法约尔 ： 统一指挥： 无论那一种工作，一个下属人员只应接受一个领导者的命令，这就是统一指挥原则。这是一个普遍适用的、永久必要的原则，如果这条原则受到破坏，权力将受到损害，秩序将受到扰乱，稳定将受到威胁。他强调应该避免双重领导，在任何组织中，双重指挥都是冲突的根源。 统一领导： 对于同一目标下的所有工作，应由同一的领导者负责，对于力求达到同一目的的全部活动，只能有一个领导者和一项计划。统一领导强调的是一个领导者和一个计划；而统一指挥强调的是一个下属只能听从一个领导者指挥。人们通过建立完善的组织来实现一个团体社会的统一领导，而统一指挥取决于人员如何发挥作用。 3、权责一致的原则 4、精干高效的原则 精干：以较少的机构、人员和财物投入完成较多的工作任务。 高效：即效能，指国家行政组织有效的程度，或完成国家行政管理目标的能力。 精干与高效相联系，是指行政组织的人、财、物与其工作绩效之间的合理比例。 5、适应发展的原则 指行政组织要不断根据环境的需要而相应调整和改革。 第二节 传统官僚（科层）组织及其困境 一、韦伯官僚制理论的主要内容 （一）权威结构理论与组织类型分析 韦伯认为有三种合法的权威，由此出现三种不同的组织形式。 1、“神秘化的组织” 它行使权威的方式是基于领导者个人的人格，以对个人的崇拜、迷信为基础。 不稳固，继承问题。 2、“传统的组织” 权威的基础是先例和惯例。 这种组织类型的权威具有世袭性、封建性和绝对性的特点。 3、“合理化—合法化组织” 权威的基础是组织内部的各种规则，人们对权威的服从是由于有了依法建立的等级体系。 合理：它是实现某些既定目标的手段； 合法：依据组织的规则和程序行使权威。 官僚制：行政组织的“理想类型”。 （二）官僚制及其特征 官僚制：指一种以分部—分层、集权—统一、指挥—服从等为特征的组织形态，是一种高度理想化的组织机构的“理想类型”。 特征： 1、合理的分工 明确划分每一个组织成员的职责权限并以法规的形式严格固定这种分工。 2、层级节制的权力体系 是一个等级实体，具有等级与权力一致的特征。 3、依照规程办事的运行机制 制定一整套规则和程序来规范组织和成员的管理行为，以保证整个组织管理工作的一致性和明确性。 4、形式正规的决策文书 一切重要的决定和命令都应形成正式文件下达，并且要记录在案，用毕归档，为此，要建立一个妥善保管一切记录和文件的“档案馆”。 5、组织管理的非人格化 以规章规范人的行为，公事与私事严格分开；公务关系中是对事不对人。 6、适应工作需要的专业培训机制 专业管理人员的增加以及在各业务部门中专家人数的增加。组织应为成员提供各种必需的专业培训。 7、合理合法的人事行政制度 职业化倾向；固定的薪俸制度；严格的奖惩制度和升迁制度。 （三）官僚制的优点与缺点 优点： 1、严密性 2、合理性 3、稳定性 4、普适性 缺点： 压抑人的积极性和创造精神，使人变成没有精神的专家，整个社会变得没有生气。人在追求合理化中丧失了自我，管理变成了目的本身。 二、官