论人大规模、结构及其重构探讨与研究.docVIP

积分 都是垃圾 撒旦发生发大 水范德萨 发撒旦 论人大规模、结构及其重构 　　提要：我国人大规模庞大与双层人大结构之间有密切的关系。人大组织上的双层结构制使人大及其常委会的设置都面临着深刻的内在矛盾和冲突：人大本身代表数量太多既造成各级人大不能充分行使权力，又反衬出人大常委会人数太少因而缺乏存在的民主合法性基础;而各级人大常委会人数太少，缺乏应有的民主代表性，如果允许其存在，又反衬出各级人大代表数量众多的不必要。由此造成人大本身和人大常委会都存在合法性危机，摆脱这种危机的根本出路是借鉴议会规模立方根法则，修改宪法和法律，减少人大代表数量，实行单一层级人大组织结构。 　　人大规模是指人大代表数量的多少，人数越多规模越大，人数越小规模越小。我国人大代表数量众多，是世界上少有的。以全国人大为例，1954年产生的第一届全国人大1226人，1959年开始产生的第二届1226人，1964年产生的第三届3040人，1975年产生的第四届2885人，1978年产生的第五届3497人，1983年产生的第六届2978人，1988年产生的第七届2978人，1993年产生的第八届2977人，1998年产生的第九届2980人，2003年产生的第十届为2985人。人大结构具有多重含义，如人大内设机构、人大的各专门委员会、人大的工作部门等;或议会由两院组成。本文所称的结构不是这两方面的含义，而是指掌握和行使权力的人大结构，即各级人大自身和人大常委会两层结构。这两层结构都是独立的权力机关，这区别于人大与其内设机构之间的关系;这两层地位不是平行的，这区别于议会两院的关系。人大规模和人大结构之间存在着密切的关系。人大规模过大是导致人大结构双层化的直接原因，因为人大代表过多，无法充分行使权力，只能设置人大常委会来弥补其不足。而人大双层结构的存在又支撑着巨大的人大规模。二者相依为命，不可分割。在人大双层结构之间关系上，过去强调二者的一致性和互补性，认为人大代表人数众多可以充分体现民主，而常委会人少、办事效率高可以弥补人大行使权力的不足，称赞这种制度既能充分地体现民主，又能高效地办事。殊不知这二者也存在着深刻的矛盾，这种内在的矛盾是制约人大制度充分发挥作用的重要原因。因此，深刻认清人大规模庞大和双层结构存在的弊端，有助于对人大规模和结构进行彻底改革。目前，我国人大制度改革完善的重点一直放在探讨各级人大常委会的改革完善，没有将重点放在人大本身，这就使人大制度的改革陷入违反民主宪政规律的怪圈，不能解决根本问题;也与宪法确立的人大制度本质要求不相适应。完善人大制度的根本出路在于完善人大本身而不是各级人大常委会;完善人大本身，必须压缩各级人大规模、废除双层结构制。 　　一、人大规模庞大和人大双层结构之间的密切关系 　　(一)人大代表数量众多导致双层结构 　　1954年宪法制定时，第一届全国人大代表有1226人，但已发现人大代表数量过多不便于工作，于是设计人大常委会来弥补不足。刘少奇在1954年宪法草案报告中把全国人大设立常委会原因归结为二：一是全国人大工作繁重，二是全国人大不易召集会议。[1]党的十一届三中全会后，现代化建设的重任使全国人大面临沉重的压力，立法任务相当艰巨。而全国人大代表数量过多严重影响了这项工作。彭真在1982年宪法修改草案报告中说，我国国大人多，全国人大代表的人数不宜太少;但是人数多了，又不便于进行经常的工作。全国人大常委会是人大的常设机关，它的组成人员可以说是人大的常务代表，人数少，可以经常开会，进行繁重的立法工作和其他经常工作。[2]杨尚昆在1982年关于第六届全国人民代表大会代表名额和选举问题的说明中指出，六届全国人大代表名额约为3000人。现在规定的这个名额，比五届全国人大代表名额减少约500人。……在全国人民讨论宪法修改过程中，许多人，其中包括不少全国人大代表，建议适当减少代表名额。这个意见是可取的。当然我国是一个地域辽阔、人口众多的多民族的社会主义国家。作为最高国家权力机关的全国人大，代表人数也不宜太少，太少了不足以体现应有的代表性。 　　不仅全国人大代表数量众多，地方各级人大代表数量众多的问题同样突出。“地方人大代表1979年后曾呈上升趋势。由于各级人大代表名额太多，会议难以组织、开会效率低，花费大，不便于行使职权。鉴于这种情况，1986年全国人大常委会机关党组向中央提出减少各级人大代表名额的建议，提出了确立人大代表名额‘基数加人口’计算法。”[3] 　　总之，在新中国人大制度建设中，自始就发现各级人大代表人数过多、工作不便的缺陷，但因为害怕影响广泛的民主性代表性而未改变这一致命的缺陷。对人大代表数量过多的态度是：允许存在，但设法补救其缺陷，即通过加强和改善人大常委会工作来弥补其不足。追求人大代表数量为主导的代表性民主观占了上风，而追求效率便