论乡镇治理体制的变迁与改革——基于国家政权建设的视角.pdfVIP

论 乡镇 治理体 制 的变迁 与 改革 — — 基于国家政权建设的视角 张 良 内容提要：从现代国家政权建设 的视角，通过考察比较不同历史时期的乡镇体制变迁并总结其经验、 吸取教训 ，可以梳理出近代以来乡镇体制的变迁逻辑与发展规律，以期探索现代乡镇治理体制改革的方向 与原则、发现未来乡镇治理体制的理想模式。 关键词：国家政权建设 乡镇体制 乡镇治理体制 变迁 中图分类号：I)625 文献标识码：A 文章编号 ：1009--5330 (2010)O1—0006—07 作者简介：张良，华中师范大学政 治学研究院、中国农村 问题研 究中心研究人员 (湖北武汉 430079)。 国家政权建设的实质是指将国家权力与权威的触角延伸、下沉到基层社会，消除地方割据性、 多元化权威，实现对基层社会资源的有效汲取，并形成严密的行政监控能力和强有力的动员能力， 即将基层社会之中分散的权威、资源、认同整合到国家政治体系之中来，服务于国家一体化建设。 但是，“国家权力在现代的扩展涉及一个双面的过程：一是渗透与扩张的过程，一是证明此种渗透 与扩张过程的合法性”。由此，成功的国家政权建设包括两个方面：一是国家权力对社会和经济生 活各个方面的控制渐渐加强；同时，在现代化的民族国家内，公民的权利和义务也在扩大①。国家 政权建设不是国家单方面受益的过程，国家政权的合法性获得来 自于其对民众的庇护——提供公民 民主权利的界定和保护，来 自于国家为民众提供安全秩序、公共规范、公益产品等基本的公共服 务②。根据 以上分析，可以将 国家政权建设大体分为 “国家一体化建设”和 “国家合法性建设” 两个方面③。 一 、 国家政权建设视角之下的乡镇治理体制变迁 (一)传统中国的 “乡绅治乡”体制 传统的中国国家政权建设的能力有限，处于统治成本的考虑，县级以下管理机构的负责人基本 本文系教育部人文社会科学重点研究基地 2008年度重大项 目 “现阶段农村文化变迁与和谐文化建设” (08JJD810159)研究的一项成果；也是国家社会科学基金2008年度重点项 目 “社会主义新农村建设中的文化建设 研究”(08ASH010)的一项成果。 ① [美]杜赞奇 ：《从民族国家拯救历史——民族主义话语与中国现代史研究》，北京：社会科学文献出版 社，2003年，第86页。 ② 张静： 《国家政权建设与乡村自治单位——问题与回顾》， 《开放时代》2001年第9期。在此文中张静教授 对国家政权建设进行了文献梳理和规范性探讨。 ③ 徐勇提出现代国家建构 (国家政权建设)是民族一国家与民主一国家的双重建构。前者是现代国家的组 织形式，以主权为核心；后者是现代国家的制度体系，以主权在民为合法性基础。这些对笔者都很有启发。具体论 述可参阅徐勇：《“回归国家”与现代国家的建构》， 《东南学术》2006年第4期。 · 6 · 论乡镇治理体制的变迁与改革——基于国家政权建设的视角 上都是由乡绅把持，而传统国家也一直未将他们纳入到国家政权体系之内。 “国权不下县，县下惟 宗族，宗族皆自治，自治靠伦理，伦理造乡绅。”①这样乡绅就成了连接国家权力与下层民众的桥 梁。乡绅具有地方性权威，这种权威得到国家的认可，国家政权不会轻易挑战乡绅的地方性权威， 相反，国家政权为了有效地治理乡村，还不得不寻求与乡绅的合作与妥协。国家与乡绅之间的关系 非常微妙，乡绅为了维系自己的名望与权威、控制乡村事务，需要以国家代理人的身份借助国家政 权的力量领导乡民；而国家出于降低统治成本和对乡村有效治理的目的，也需要乡绅的合作与配 合。乡绅大部分生活在乡村，他们与乡民的关系非常密切，其权威来 自于乡民的认同，因此在某种 意义上可以说乡绅在与国家政权的谈判之中具有维护乡民利益的一面，即杜赞奇所谓的 “保护型 经纪人”，平衡着国家与社会之间的利益。 从总体上看，传统国家政权深入乡村的能力十分有限，无法对乡村社会进行有效的动员与整 合、汲取与监控，乡民除了缴纳皇粮以外，很少与国家政权发生关系，乡民反而更多地认同于地方 精英的权威。 “封建时代社会体制表面是强大的，因为它呈现出一种少有的专制形式，但实际上这 种体制往往只实现了横向的整合，而没有切实地实现纵向的整合。它维持住了政治