论我国林权争议处理机制完善——以行政行为司法审查改革为视角.pdf

内容摘要 基于权力间的相互制衡，权力制约权力的方式一直以来都被认为是监 督、控制行政权合法合理行使的有效途径。在行政法领域，有关行政行为 司法审查制度的研究历来是我国行政法学者的关注焦点。然而，从现有的 资料来看，学术界对行政行为司法审查的讨论主要集中于单个制度的零星 探讨，对如何从整体上整合所有的有利因素则很少论及。 因此，在本文中，作者将以林权争议处理机制为线索，从宏观上分析 司法审查遭遇的抵制力量，探寻当前我国行政行为司法审查运行不畅的原 因。在考察我国林权争议处理机制历史变迁的基础上，从审查的范围、力 度、时间与效果等多方面，对林权争议司法审查的现状进行原因分析，以 期最终说明我国行政行为司法审查制度的运行不畅并非偶然，而是诸多不 合理的行政法制度发生合力的结果。在此基础上，尝试通过对各项行政法 制度的综合调适，整合司法审查的全部有利因素，寻求完善之道。 本文分为三个主要部分。第一部分对林权争议处理以及司法审查的基 本概念作了界定，并说明了我国林权争议处理机制的确立及现状。在本文 的第二部分，作者从司法审查范围、力度、时间、效果等四类影响因素角 度，考察了我国林权争议处理机制中司法审查遭遇的抵抗，指出司法审查 在我国行政权领域运行不畅的原因在于行政法相关制度规定的不合理。具 体言之，表现在以下几方面：第一，在司法审查范围方面，行政自由裁量 制度、行政终极裁决制度对司法审查范围的限制。第二，在审查时间方面， 行政行为成熟原则、穷尽救济原则（包括行政机关先行处理权、行政复议 前置）、行政诉讼审限制度对我国林权争议司法审查的影响。第三，在审 查力度方面，作者认为，林权领域司法审查的运行不畅与司法机关的有限 能动性相关。有以下几方面勾连：首先，在司法权执行主体上，我国行政 诉讼现有审级制度限制了司法权的有效运行。由于审级制度的不合理，在 我国现有的制度体系中，作为行政诉讼一方当事人的行政机关常常在权力 等级上高于司法权执行主体。其次，在审查依据上，司法机关对行政机关 专业判断权的尊重和行政规范充当行政案件审判依据的状态，限制了司法 审查机关的能动空间。再次，在司法审查作用力方面，行政诉讼“不停止 1 执行原则”严重削弱了司法审查的影响力。最后，在审查效果上，作者重 墨剖析了行政诉讼调解制度与行政判决制度对司法审查的抵抗，认为林权 领域司法审查的有限与司法变更权的不足息息相关。 同时，作者从行政权特性、我国政治体制、现实利益驱动三个方面分 析了林权领域司法审查抵抗的成因。认为，司法审查抵抗因素的存在是保 障行政权运行这一价值追求的副产品，是行政权特性的产物，是我国人民 代表大会基础上行政权、检察权和审判权分工合作权力结构的产物，也是 利益驱动下权力执行主体行为选择的结果。 在文章的最后，即第三部分，作者在司法审查抵抗力量规制的基础上， 提出了林权争议处理机制完善的方案。其一，在审查范围方面，作者主张 通过对行政自由裁量权的规制与行政终极裁决制的取消，实现司法审查范 围的适度扩展。 其二，在司法审查时间方面，调整救济程序，完善行政诉讼审限制度。 通过对行政机关先行处理权的程序规制、行政复议与行政诉讼衔接制度的 完善（包括复议前置规定的取消、复议选择机制的确立）提升司法审查的 适时性，进而优化行政行为司法审查效果。 其三、从多方面增强司法审查力度。审查主体上，通过行政案件管辖 权的调整，提升司法审查主体的权力等级，从制度上赋予司法机关对作为 一方当事人的行政机关的实质制约权；审查依据上，明确事实审的必要， 并在行政事实认定的审查标准上适用“适当考虑原则” ；提升行政行为司法 审查所适用规范的位阶，改变行政权拥有审判依据设定权的现状，进而从 审查标准上限制行政权作用空间，实现司法机关审查自由度的扩大；在审 查作用力上，调整行政诉讼“不停止执行”制度，通过对“停止执行”原则性 地位的确立，强化行政诉讼的影响力以及对相对人权利保护的有效性。 其四、在司法审查效果优化方面，作者指出了调整行政案件调解制度 的必要以及行政诉讼判决制度改革的具体路径：首先，通过“重作”判决的 规制、撤销判决的完善、变更判决的扩展、行政公诉的建立，来实现诉讼 类型的优化。其次，确立行政附带民事诉讼制度，克服当前我国林权争议 处理机制中行政诉讼不能定分止争的局限与弊端；最后，引进“政府专员 制” ，整合林权争议的行政救济与司法救济