论海关规范性文件制定规范性问题.pdfVIP

论海关规范性文件制定的规范性问题 』 ；。』| ， L、 ‘’． 。 、／ i； 每害 ／ ’i 规范性文件的制定从广义的规范性文件的概念jj讲是一种立法活动。关】‘ 立法活动的研究对于掌握立法规律和指导立法活动具有卜分重要的意义。但长 期以来，这门学科并没有得到应有的重视，有关著述寥若晨星，研究人员屈指 可数。立法尚且如此，狭义上的规范性文件的制定就更无法町依、无律可循。 本人从事海关方面立法工作十余年，深感此项工作的重要和艰难。啦法工作无 { 法可依，实践当中对依法行政的影响很大。特别是改革开放以来，我们国家的 经济发展迅猛，对法治环境的要求也越来越迫切，党的十五大提出了“依法治 国”的基本方略，依法行政的重要性更加突出。令人欣喜的是，近两年，国家 出台了关于立法方面的法律、法规，2000年《立法法》的诞生和2001年《行 政法规制定程序条例》、《规章制定程序条例》和《法规规章备案条例》的颁布． 填补了多年的空白。虽然对于目前在行政机关的实际工作中大量存在的规章以 下的规范性文件的制定尚无明确的规定，但我们至少可以通过这砦新出台的规 定中关于法律、法规和规章的制定原则和法律精神，提出一些使这类规范性文 Y 件的制定规范化的建议。I本文旨在从分析海关规范性文件制定中存在的问题和 ， 改进方向入手，探讨在规范性文件的制定过程中实体上和程序上如何按“依法 行政”的要求办理，为实现依法治国的目标贡献力量。 《、 i ’} 。 ‘，： 一、海关规范性文件的界定 (一)规范性文件的一般含义(广义、狭义) 对于什么是规范性文件，北京大学从事立法学和法理学研究的周旺生教授 认为： 规范性文件，是为人们的行为提供标准、指明方向，以书面形式或成文 形式所表现的，以一定社会主体的强制力保证实施的，一定行为规范的结合体。 1笔者认为，这个定义较好地概括了规范性文件的一般含义和基本特征。首先， 规范性文件是为人们的行为提供标准和指明方向的社会规范；其次，规范性文 崩旺生：《规范性文件起草》，中同民士法制fij版衬．1998年11月版，第1负。 件是以书面形式表现出来的具有明确性、肯定性的社会规范，通过具体条文明 确、肯定地规定人们可以做什么、应当做什么、不能做什么：第三，规范性文 件在效力上是以一定时fnj；ftl空间范围作为调整对象的、具有普遍约束力的社会 规范；最后，规范性文件是由国家强制力来保障其实施的。可见，不是所有的 文件都是规范性文件，只有那些经过一定程序、由一定的主体制定、具有规范 性文件特征和形式的社会规范彳是规范性文件。2 规范性文件又有广义和狭义之分。J“义的规范性文件从形式上包括宪法、 法律、行政法规、地方性法规、自治法规、地方政府规章、国务院部门规章和 其他规范性文件。狭义的规范性文件仅指法律、法规和规章之外的其他规范性 文件。从规范性文件制定的主体来看，又可以区分为由国家权力机关(全国人 大及其常委会、地方人大及其常委会)制定的规范性文件和由国家行政机关制 定的规范性文件。本文论述的规范性文件是由行政机关制定的“其他规范性文 件”。 (二)行政机关制定的规范性文件 海关是国家的行政执法机关，海关规范性文件是整个国家行政法律体系中 的一部分，所以我们首先需要探讨行政立法的问题。行政立法是特定的国家行 政机关依据法律授权，针对不特定的人和不特定的事件，制定具有普遍约束力 的行为规则的行为，是行政管理的方式之一。行政立法的主体是行政机关，这 一点在世界各国和地区的行政程序法中的规定都是相同的，只是具体的规定方 式和范围不同。美国《联