朝阳区政府采购管采分离的探索.pdfVIP

朝阳区政府采购管采分离的探索 中国自2003 年1月1日起实施《政府采购法》，正式以法律的形式确立了政府采购管采分 离的基本原则。由此，各级政府基于之前，将政府采购临督管理部门和集中采购机构同属财政 部门管理的现状，进行相应调整改革。将政府集中采购机构，即政府采购中心逐步剥离财政部 门，以使各级财政摆脱既做“裁判员”，又做“运动员”的尴尬身份。但这是否就是真正意义上的， 能够在政府采购执行环节，有效提高政府采购透明度的管采分离模式。本文将通过深入论证分 析，并结合朝阳区取消政府采购中心的实践经验进行论述，研究适合朝阳区的政府采购管采分 离之路。 一、目前政府采购机构设置情况 从全国范围看，大部分地区都自2003年起，按照管采分离的原则，相继成立了政府集中采 购机构，即政府采购中心。但其隶属关系各式各样，多达10 余种，如政府直属、机关事务管理 局主管、政府办公厅主管、国资委主管、发改委主管、财政厅（局）主管、商务厅（局）主管 等等。其性质也不尽相同，有的是企业性质，有的则是人员编制由政府财政代管、行政上归财 政，业务上归市政府领导小组或采购委员会领导。这就先天决定了政府采购中心组织形式多种 多样，例如：沿袭《政府采购法》颁布之前的做法，将采购中心设在财政系统，管采合一；按 照《政府采购法》的要求，管采分离，管理机构与采购执行机构分设，但同在财政系统，分离 不分家；管理与执行机构按系统分离，政府与财政同时设立一个采购中心，各自管理，分别执 行；管理与执行机构形式分离，财政系统设立采购办公室，负责监督管理，由政府直接管理部 门成立采购中心：管理部门、采购中心与社会中介公司三个单位合而为一，三个牌子、一班人 马，平衡各方关系：财政系统负责组织管理、社会中介招标公司执行各项采购任务，把社会中 介机构与集中采购执行单位合为一体等。 2005 年11月之前，朝阳区同样沿袭了部分省市的做法，将政府采购办公室设在区财政局， 行使政府采购的监督管理职能。同时将集中采购机构，即采购中心，一并设在区财政局，其性 质为财政全额拨款的事业单位；负责政府采购工作的具体执行。 二、政府采购选择不同执行方式优劣对比 将上述政府集中采购机构设置情况，按照其性质及各地采用执行方式的不同，划分政府采 购执行方式，大致分为两类：一是类似采购中心的事业单位负责具体执行；二是作为独立法人 的中介机构负责具体执行，而前者较为普遍存在。 （一）政府采购设置政府采购中心负责承担政府集中采购职能的 1.设置政府采购中心执行的优势 （1）政府集中采购的行为本质上属于一种政府行为（非市场行为），在市场失灵的情况下， 能够通过集中采购机构的强制行为来防止采购人非理性的消费行为。带有一定行政性色彩的采 购中心的设置，能够完全站在政府立场上，协助采购监管方，及时调整、纠正采购人的非理性 行为。同时，尽可能的满足采购人的要求，对供应商的违规行为及时制止，保护国家的公共利 益，实现政府采购的宗旨目标。 （2）采购中心的行政性决定了其在采购市场的管理者和执行者双重身份，这种管理者的角 色扮演，使得它通过集中采购职能的行使，能够将收集的各种信息迅速反馈给监管机构，并针 对采购执行环节可能出现的监管盲区，与监管机构共同研究建立监管措施，并协助其对政府采 购的直接当事人进行监管，提高政府采购效益，在集中采购中落实政府采购制度的社会政策目 标。 2.设置采购中心执行的劣势 从政府采购机构设置情况看，政府采购的管理部门政府采购办公室设在财政部门，行使的 是政府管理职能。而政府采购中心无论是挂靠在哪个部门，其性质依然是事业单位，可以说在 一定程度上是政府行使其职能的延伸。因而，就不可避免的带来一系列问题，影响着政府采购 的健康发展。具体体现在： （1）采购中心的隶属关系及其现行管理体制，不能完全达到《政府采购法》关于对政府集 中采购机构实行管采分离的要求。无论采购中心挂靠在哪个政府部门，其性质始终是财政全额 拨款事业单位，是代行政府职能的机构，有着凝重的行政色彩。履行职责时，其独立性将很难 避免受到行政干预的影响，缺少一定的自主性。 （2）从采购中心自身运行来看，成立时间较短，相关制度不很健全，缺乏专业的、熟悉采 购市场环境及运行机制的各类人才，难以及时应对采购环境随时出现的复杂问题，致使工作效 率难有提高。由此暴露的问题，长期困扰着各级政府的政府采购工作。即使对现有人员强化各 类培训，改变人员知识结构，在加大财政投入成本的同时，仍然只能是杯水车薪，难