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转型社会保障制度论∗ 陈浩1，2 （1． 南京农业大学 经贸学院 江苏南京； 2.江苏大学工商学院 江苏镇江 212013） 摘 要：渐进式改革战略必须重视有效化解改革风险，转型社会面临着市场风险和制度风险 的双重约束；现代社会保障制度 （简称一般保障）的内在功能是化解市场风险，而转型阶段 需要构筑转型保障制度，旨在化解制度变迁风险；转型时期存在着一般保障与转型保障双重 保障形式的共生关系，彼此分工协作和动态演变，构筑了完整意义上转型阶段社会保障制度 内涵。 关键词：转型时期 社会保障 制度变迁 一、问题的提出 我国社会保障制度改革起步于渐进式改革战略的背景下，初期基本是遵循着 “摸着石头 过河”原则，按照 “先易后难”思路，首先在一些新生经济部门和新进员工中推行符合市 场经济要求的现代社会保障制度增量改革试点，而保留原有部门计划保障制度不变。经过 10 多年的实践摸索，社会保障制度改革发展取得了一定的成效。 但随着 90 年代改革进入了 “深水区”，存量变革涉及到许多深层次矛盾和利益问题，对 社会保障需求增加，在此背景下，国家加快了保障体系改革的步伐。2000 年国务院制定了 《关于完善城镇社会保障体系试点草案》，旨在通过强制性制度变迁实现原有计划保障体制 彻底向现代社会保障体制转型，主要体现为两个并轨思想：一是实现医疗、养老保障体系的 并轨；二是确定国企员工下岗与失业并轨。但从试点地区的实施情况来看，存在不少的问题， 突出体现在：（1）新旧保障体系并轨过程中面临着很多历史旧帐问题，特别是原有体制下的 医疗、养老基金帐户 “亏空欠债”过大，使得新制度背上了沉重的 “隐性负债”；（2 ）转型 体制下涌现大量转型失业群体，也极大地冲击了新社会保障体系。随着国企改革的深入，越 来越多的下岗分流人员涌入了失业与生活保障体系，造成了社会保障对象规模的急剧膨胀和 保障基金的异常吃紧。 针对上述问题，理论界也提出了许多改革建议[1]，比如，改革社会保障的运作体制，变 现收现付制为个人基金制，增加个人积累成分和风险责任意识；扩大覆盖面，适度提高用人 单位和个人的缴费率，以应付基金帐户不足问题；严格限定保障范围与期限等等，姑且不论 ∗ 本文系江苏省软科学项目 “中小企业改制中的社会保障措施研究” （编号BR2003028 ）阶段性研究成果。 1 [2] 这些建议可能对社会保障内在公平正义制度精神的损害 ，就其效果来看也存在很大的不确 定性。事实上当前社会保障体系出现的种种问题本质上是与体制转型因素分不开的。 从理论渊源来看，现代社会保障制度是建立在市场化背景之下，以解决市场失灵作为核 心制度要义，为便于分析，下简称一般保障。 但转型阶段面临着从原先计划经济向市场经济的体制转型过程，而这个过程受不同领域 制度变迁的难易程度和改革路径方式不同可能会持续一段时期，在此阶段，整个经济运行将 呈现计划与市场双重机制并轨运行并施加影响的过程[3]T，因此转型阶段一般保障体系的构 建和完善可能需要一段较长的路要走。 首先，在转型阶段，虽然传统计划保障制度体系已被打破，但不排除在某些领域还存在 一定的旧制度“残存”和“影响”，如果不考虑这些因素，草率进行新旧体制的对接，这些 旧制度的效应累积将会对新制度体系产生极大地阻碍作用。目前我国养老金帐户亏空问题， 很大程度上就在于没有区分新旧保障制度的本质差异，而企图选择与新制度捆在一起并轨运 行，这样目标不仅无法实现，反而拖累了新制度，有必要在新旧保障制度中间打入一个过渡 性“锲子”，以确保新旧制度间的平稳转型。 其次，在转型时期，社会群体和阶层将更多地是面临着由于制度变迁而出现的制度性风 险，比如转型失业问题，而建立在市场经济背景下的一般保障无法也无力解决这方面的问题。 第三，即便市场经济体制框架初步建立，但距离完善市场机制也将