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我国土地出让金收支结构下农村建设的可持续发展探究 　　摘 要 土地出让金制度的确立，促进我国经济社会的快速发展的同时，由于土地出让金收支结构的不合理，土地出让金与对农补偿之间形成了“剪刀差”，加剧城乡二元化的同时，严重损害了农地保护以及农民利益，为农村建设的可持续发展埋下隐患。本文通过分析土地出让金的收支结构，指出三农问题在该制度下的困境，围绕土地征收过程前后，对农村可持续发展模式提出相应的意见和建议，以期对推动我国新形势下的农村建设具有实用意义。 　　关键词 土地出让金制度 土地出让金收支 被征地农民 农村建设 　　基金项目：本项目为“中国人民大学国际学院（苏州研究院）研究基金项目资助”。 　　作者简介：朱璐艳、蓝天，中国人民大学。 　　中图分类号：D922.3文献标识码：A文章编号：1009-0592（2013）10-211-03 　　一、土地出让金收支结构分析 　　我国的土地出让金制度，是指城市土地使用者为了获取相应的土地使用权而向土地所有权的代表（政府）支付一定数额价款（即出让金）的制度。追朔土地出让金的产生过程，我们发现从产生之初就没有法律法规规定土地有偿使用费的具体使用方向、用途等，使得地方的土地出让金主要还是用于城市建设与发展。在此背景下，研究土地出让金的收支结构具有重要意义。 　　（一）土地出让金收入的形成 　　对土地出让金收入的界定，我们可以从2006年国务院办公厅发布《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》对土地使用权出让收入的定义借鉴：是指政府以出让等方式配置国有土地使用权取得的全部价款，包括受让人支付的征地和拆迁补偿费用、土地前期开发费用和土地出让收益等。按照该定义，土地出让金的收入形成就可以分成以下几个步骤，我们以图示来表示： 　　第一步，通过征用、转制、收购等形成国有土地。供出让的土地来源分为两部分：一是城市的土地，主要是城市内部挖掘、储备的存量部分；二是农地，通过征用转化为国有形成增量部分。第二步，政府依靠行政权形成土地储备，成为城市建设用地一级市场的唯一供应者。在我国，只有国家可以为了公共利益需要，依照法定程序将集体土地转为国家所有，因此地方政府拥有对农地的垄断购买权。第三步，政府凭借其垄断地位对增量与存量土地进行开发整理，并按照市场原则和所有权原则向建设用地需求者供地。从上图也可以看出，土地出让金收入要经过土地收购——土地储备——市场交换等一系列过程，是农地非农化“先征后让”的结果，是土地使用权市场出让价格（高）与行政所有权（低）补偿价格的剪刀差。而这其中，农地扮演了不可或缺的重要角色。 　　（二）土地出让金支出的流向结构 　　我国土地出让金现行支出的去向主要有征地和拆迁补偿支出；土地开发支出；支农支出；城市建设支出；土地出让业务费、新增建设用地有偿使用费等其他支出。我们调查了近年来上海和杭州的市本级土地出让金支出安排，以数据的形式来查证实务中出让金支出的流向安排。 　　2009年上海的市本级土地出让金收入、支出分别是163亿元、91.1亿元，2010年分别是578亿元、575.3亿元。其中主要支出项目为计提国有土地收益基金、计提农业土地开发资金、征地和拆迁补偿支出、城市建设支出、城镇廉租住房保障专项资金支出等。杭州的本级土地出让金每年都有大幅度的增加，但是具体的支出结构只在2007年被公布，其当年的市本级土地出让金收入398.10亿元、安排支出362.33亿元。 　　通过统计分析发现，土地出让金支农不足，是上海、杭州的市本级土地出让金支出安排的共同症结。众所周知，支农支出主要包括农业土地开发支出、补助被征地农民社会保障支出、保持被征地农民原有生活水平补贴支出和农村基础设施建设支出。无论上海还是杭州的土地出让金支出，仅涉及农业土地开发支出，2009年上海农业土地开发支出和国有土地收益基金共计3.51%，到2010下降为仅占总支出的0.21%，这与农业土地开发资金不低于土地出让平均纯收益的15%的政策规定严重相悖。而其基础设施建设支出占总支出的比例为17.6%，与支农支出形成鲜明对比。 　　二、土地出让金收支结构下的“三农问题”困境分析 　　（一）土地流失与土地收益的矛盾 　　随着土地出让面积的扩大和土地出让市场化程度的提高，越来越多的农地被征用，农村土地资源流失与农民得不到充足的土地收益的矛盾日益突出。一方面，农用土地资源过快和过大规模地被征用，危及到农业可持续发展的基础。有数据表明2009年和2010年的全国耕地面积基本维持在18.26亿亩的水平，人均耕地面积由10多年前的1.58亩减少到1.38亩，仅为世界平均水平40%，18亿亩耕地红线岌岌可危。而北京、天津、上海、浙江、福建、广东六省市人均拥有的耕地比联合国粮农组织确定的0.8亩的警戒线还要低。另一