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美国地方政府公共服务合同外包的发展趋势及其启示 2008-07-28 | 访问次数:493 | 编辑：enablesite | 【大 中 小】 [摘要] 合同外包是公共服务市场化改革中的重要制度安排。美国地方政府自20 世纪 80 年代开始广泛尝试公共 服务合同外包 , 目前已发展到超越计划与市场之争 , 寻求公平与效率平衡的阶段 , 出现逆向合同承包与公私混合提供模式。本文根据美国相关学者对这一问题的最新研究成果 , 分析了美国地方政府公共服务合同外包的发展趋势及原因 , 并探讨了美国实践对中国公共服务改革的借鉴意义。 [关键词] 公共服务 ; 合同外包 ; 市场化 一、引言 上个世纪70 年代未以来 , 随着政府改革运动席卷全球 ,世界上许多国家的公共部门都经历了重大的变革。在这场变革中 , 公共服务提供机制的市场化改革十分引人注目 , 而 将公共服务项目承包给私营机构 , 也就是合同外包 , 便是其中最为重要的制度安排之一。 事实上 , 公共服务的合同外包并不能算是绝对的新鲜事物。在 18 和 19 世纪的英格兰 , 公共服务由私人部门签约承包是很平常的事 , 它所涉及的领域也很广 , 包括监狱管理、道路维护、公共税收的收缴、垃圾收集、路灯的制造和修理等等。法国、澳大利亚、美国的情况也基本如此。从 19 世纪中期开始到 20 世纪的最后 20 年 , 由于组织间交易的内在化 (internalization) 成为主流 , 早期的外包实践遭遇了挫折 , 甚至在很多情况下被放弃。在这一转变的进程中 , 两种趋势起到了推波助澜的作用 : 一是政府对经济直接干预的加 强 ; 一是生产技术的发展 , 它直接促进了大型企业的出现。 政治与技术的因素同样也导致了合同外包在 20 世纪 80-90 年代的复苏。在政治领域 , 一场重新界定政府与市场关系的行政改革浪潮 , 发端于英国撒切尔时代 , 并很快席卷世界 , 政府对经济的过多干预受到了质疑 , 而技术的进一步发展则证明了大型综合企业不足以也不必然比结构上支离破碎但却相互合作的企业网络更有效率。受上述因素的影响 , 更由于政府财政上的压力 , 不少西方国家从 20 世纪的后 20 年开始 , 都开始重新尝试公共服务合同外包。 然而 , 合同外包并非一路凯歌高奏、所向披靡。从改革伊始 , 失败的案例便不鲜见 , 相关的批评也不绝于耳。随着时间的推移 , 美国地方政府合同外包甚至出现了逆向发展的趋势。 [1] 本文概括讨论了 20 世纪 80 年代以来美国地方政府合同外包的理论背景、发展趋势及其深层次的原因 , 期望能对我国的政府改革实践有所启示。 二、民营化与合同外包的涵义 在美国 , 民营化 (privatization) 与合同外包 (contractingout) 常常混用 , 而且不同的语境下它们有着不同的涵义 , 往往使人产生歧义。 在美国 , 民营化有广义和狭义之分。狭义的民营化特指合同外包。 严格说来 , 合同外包不能与民营化相混同 , 因为合同外包仅指政府将原来由公共部门提供的公共服务外包给其他部门 , 而公共服务民营化的内涵更为广泛 , 它至少包含以下几层涵义 : 首先 , 它意味着重新界定政府与市场的功能 , 以解决公共服务 提供什么 的问题 , 其主要表现形式是政府撤资及政府淡出 ; 其次 , 它意味着政府决策机制的更加民主化 , 鼓励人们显示自己的需求偏好 , 以解决 提供多少 的问题 , 其主要表现是决策权力的下放等 ; 再次 , 它意味着在确定政府承担提供公共服务责任的前提下 , 把私人部门的管理手段和市场激励结构引入公共服务之中 , 以追求公共服务提供的有效性 , 其主要表现形式是企业管理方法的引入 ( 绩效评估、全面质量管理、标杆管理、成本核算制度等 ) 、政府委托授权如合同外包、特许经营等 , 以及在内部引人竞争实行内部市场等。 伴随着新公共管理理论在世界范围内的普及 , 美国很多地方政府都尝试将新的理论用于实践 , 改革原有主要由政府提供公共服务的传统方式 , 引人市场机制 , 形成了多种替代性服务提供方式 (Alternative Service Delivery,ASD), 其中包括资产出售与转让、政府间协议、内部市场、合同外包、特许经营、凭单制、补助、志愿服务等多种方式 [2], 合同外包只是其中之一。表 1 归纳了公共服务民营化不同层次的改革方式。 表 1公共服务民营化改革的表现形式 政府 内部 改革 引人企业管理方法 绩效管理、全面质量管理等 营造准市场环境 用者付费、内部市场 改变宏观政策手段 变计划手段为市场手段 权力下放 决策权、预算权的下放 政府 委托 授权 政府间协议 合同外