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“中国农业调控新战略尚未理清” 　　2014年伊始，中国正式取消棉花、大豆临时收储政策，启动新疆棉花、东北三省和内蒙古大豆目标价格补贴试点。 　　这源于最初为避免农产品价格下跌过多、保护农民利益而出台的临时收储政策，已凸显了诸多“不适应症”： 　　一是临时政策常态化，收储连年启动难以退出；二是补贴政策逐年累计，相关农产品国内市场价格竞争力优势消耗殆尽；三是收储产品无法顺利轮出，财政补贴日益增多。 　　进行改革的政策信号已非常明晰。国务院总理李克强在近期的国务院常务会议上明确提出，要完善农产品价格和市场调控机制。其中一项重要举措，就是推动最低收购价、临时收储和农业补贴政策逐步向农产品目标价格制度转变。 　　“我们过去制定的包括最低收购价和临时收储制度等在内的这些调控办法，都是在国内价格低于国际价格背景下建立的，从理念到操作都具有较大局限性。”针对国务院正在推进的改革，国务院发展研究中心农村经济研究部部长叶兴庆近期接受《财经》记者专访时表示。 　　从中长期来看，中国的城市化及工业化发展已达到日韩的相近阶段，同为地少人多的国家，遇到的问题也极其相似。叶兴庆指出，中国在新时期下农产品价格改革要早作通盘考虑，统筹国内和国际两个市场，积极应对变化的局势。 　　“相较日韩，因为加入WTO的时间较晚，中国的调控空间已然相当有限。在这样的条件下中国到底要怎么解困，现在思路并不是很清晰。”叶兴庆说，“这正是接下来中国农业政策需要探索寻路的重点方向之一。” 调控新逻辑 　　《财经》：目标价格改革近期开始提速，背景是什么？ 　　叶兴庆：今年“一号文件”对进行目标价格改革做了体制性安排，作为今后农产品价格形成的一个模式框架。直接原因是配合十八届三中全会提出的全面推进市场化改革，发挥市场在农产品价格形成中的决定性作用。 　　更深层次的背景，则是中国农产品价格开始普遍高于国际价格，原有调控方式已难以为继。在改革当中，政府不能完全缺位。于是结合国内实践及美国经验，开始探索目标价格这样一条路。 　　《财经》：原有的调控方式，也就是包含最低收购价及临时收储在内的托市制度，遭遇了怎样的瓶颈？ 　　叶兴庆：目前的调控体系建立时，中国刚刚加入WTO，国内农产品的价格比国际市场价格低。政府可通过提高最低收购价或临时收储价来刺激农民的积极性。但延续多年后，中国农产品价格普遍翻了一番，再加上人民币逐步升值等因素影响，中国农产品的价格逐步接近或超过了国际农产品价格。具体可分为三类： 　　第一层，离岸价格 “天花板”。主要土地密集型农产品的国内价格已全面超过国际离岸价格。因运费等因素，国外农产品尚不会对国内市场形成压力。 　　第二层，按关税配额税率计算的到岸税后的“天花板”，国内部分土地密集型农产品价格已“破顶”。与加上运费、保险以关税配额税率计算的进口各项税收等成本后的到岸税后价格相比，目前国内大米、小麦仍有一定的价格竞争优势，但已很微弱。 　　第三层，以按配额外税率（关税配额管理农产品）和入世承诺税率（非关税配额管理农产品）计算的到岸税后价格为“天花板”，国内部分土地密集、但耗工相对较多的农产品价格已“破顶”。大米、小麦、玉米的国内价格在一定时期仍具有较大操作空间。棉花、食糖、大豆已无竞争优势，缺乏可用手段。 　　这三层“天花板”，水平逐层提高，“破顶”后对国内市场的影响程度逐层加大，国内市场调控更为复杂：托市将给企业和财政带来负担；不托市将影响农民收入和积极性。大豆早就遇到这个问题。最近棉花、食糖也陷入这种两难。 　　当农产品价格“破顶”后继续托市收购，将导致进口不断涌入，托市收购难以把国内市场托举起来，收储的产品难以顺价销售。棉花、食糖的困局已充分表明，现行调控机制已不适应“破顶”后的新形势。从长远看，解决好棉花、食糖托市收储的深层次矛盾，特别是应对未来更多农产品顶破第二层、第三层“天花板”可能带来的挑战，必须进行系统性改革和创新。 　　《财经》：试点选择了棉花和大豆，更具代表性的食糖没入选，是出于什么考虑？ 　　叶兴庆：大豆试点可能没有太大的标志性意义，主要是因为各方对大豆的议论非常多。食糖涉及到的问题则更复杂。中国产糖区主要在西南，替代性作物有限，食糖作为当地支柱产业。国家出于审慎，只选择了东北、内蒙古的大豆和新疆的棉花。 　　《财经》：目标价格和托市政策都是早先已知的调控工具，为什么一开始没有选择前者？ 　　叶兴庆：二者都能够保护农民利益。托市政策的做法就是成本加利润，相对来说是一种简便的方式。当时的选择是国内市场价格下降，能够快速见效。但没想到情况一下子变化得那么快，托市政策承担不起了。 　　相比之下，目标价格在理论研究上逻辑比较严密，但因为需要监测及计算的信息量大，可操作性较差，执行起来比较复杂，难就难在这里。美