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城镇化快速发展时期新型农村社区建设实践研究 作者：赵之枫 汪晓东 文章来源：《城市观察》2013年第1期 我国已经进入城镇化快速发展时期，城镇化水平超过50%。全面加快城镇化步伐，已经成为经济结构战略性调整的关键环节之一，也是全面建成小康社会的重要基础。新型农村社区近年来在这一背景下发展迅速。针对村庄目前存在的过度分散、土地利用不集约、不能适应城镇化发展等矛盾和问题，各地不断探索以城乡统筹为目标的新型农村社区建设模式，对现有农村居民点加以整合，以促进城镇化的健康发展。“以中心村为核心，以农村住房建设和危房改造为契机，实现农村社区建设全覆盖；以新型农村社区建设为抓手，积极稳妥推进迁村并点，促进土地节约、资源共享，提高农村的基础设施和公共服务水平”；“逐步实现农村基础设施城镇化、生活服务社区化、生活方式市民化……”。新型农村社区，既有别于传统的农村居民点，又不同于城市社区，它是由若干村庄合并在一起或由某个行政村为主，统一规划、统一建设而形成的新型社区。新型农村社区建设，以节约土地，提高土地生产效率为动力，实现集约化经营为主导，提高农民生活水平为目标，营造一种新的社会生活形态。 一、新型农村社区建设的核心问题 （一）农村居民点的变动与农业生产方式紧密相关 农业经营方式的转变和产业模式的转变会推动新型农村社区的建设。1978年改革开放以来确定的农村家庭联产承包责任制，在当时大大提高了农民的积极性，粮食连年大丰收。但是，随着农业现代化的发展，现行的土地制度逐渐表现出其固有的传统农业性质和计划经济的痕迹，在某种程度上开始制约农业和农村的长远发展。比如，容易造成小而分散的农田经营情况，无法形成规模经营，也导致集体难以统一布局、耕作和提供服务，甚至难以改造农田基础设施。随着农业产业化和现代化进程的加快，农地经营方式和农业生产方式也不断发生变化。如果农地经营仍是分散经营，居民点也必然与之相适应；如果农地实现规模经营，或者已经实现产业转型，土地的集中或者农民主要收入不再依附于土地，必然会引发农村居民点的重组，推动新型农村社区的建设，以适应新的生产方式。 （二）新型农村社区建设与农村集体土地制度紧密相连 与城市土地属国有建设用地不同，农村土地属集体所有。农村土地包括建设用地、农用地和其他用地。 首先，农村集体土地问题的复杂性，突出表现为集体土地所有权和使用权的分离。对于集体来说，虽然拥有所有权，但是必须将土地按政策分给每个农户，所有权在经济上没有得到体现，从而使集体的所有制观念和统一管理的职能被弱化。对农户来说，虽然拥有使用权，但承包权的不稳定使得其从事农业的积极性大大降低：一方面，希望进一步扩大经营规模的农民难以在公平、公正、公开的条件下获得土地，即使获得了土地也由于产权问题无法进行长远的投资。另一方面，想另择他业的农民也无法在确保自己利益的前提下，自主转让土地权益。这种矛盾的长期存在，将制约农村经济的发展，加剧农民与土地联结的惯性，使得农村的兼业化现象长期存在。同时，农村社区建设中宅基地置换难的问题、缺乏过渡建设用地的问题，都与此相关。 其次，农村土地问题的复杂性还表现在各项用地所承载的社会功能上。例如，宅基地不仅承载了农民的居住功能，某种程度上，农村宅基地上产生的庭院经济也承载了一部分社会保障的功能；对于承包地来说就更为复杂，不仅承载了农民就业功能，还承载了其生存保障以及其他社会保障。这些因素需要在新型农村社区建设中给予认真考虑。 因此，必须慎重对待新型农村社区建设用的土地问题，有两个核心的基本要求：节约利用土地资源和土地置换中的村民搬迁“无缝”过渡。前者是建设新型农村社区的目标之一，而后者关系到建设的顺利实施。无论各地开展何种形式的新型农村社区建设，必然要先占用一部分土地资源，村民迁居后再通过原宅基地复垦补偿先前占用的土地资源。换言之，新型农村社区的建设用地都是通过置换得来的，虽然各地土地置换的流程不尽相同，但大体思路一致：先占后补，占补平衡，增减挂钩。 二、新型农村社区建设实践 （一）四川省成都市——“拆院并院” 为了缓解城市发展用地需求的压力，同时提高农村土地使用的合理性和有效性，在保障农民权益，尊重自然，尊重人文，尊重科学的前提下，成都市以“拆院并院”带动村民向中心村集中，村民向中心村集中带动土地向规模经营集中，土地向规模经营集中带动产业发展，产业发展带动新农村建设的产业支撑。而其复垦的土地原则上不再分散到户，而是由村社集体经济组织统一管理、统一招商或统一发包，开展农用地规模经营。通过发展产业，拓展农民稳定收入的渠道，农民以土地经营权入股的方式，成为公司股东，参与公司经营管理，并享受公司的收益分红。 成都市在以“拆院并院”推进新型农村社区建设中，依据土地利用总体规划，将拟复垦、整理为耕地的集体建设用地（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的