城乡建设用地置换研究进展及展望.pdfVIP

doi：10．7621／咖IⅡp．1005-9121 ·研究综述· 城乡建设用地置换研究进展及展望牢 陈 春1’2，张维1，冯长春2 (1．重庆交通大学资源与环境科学系，重庆4000r74；2．北京大学不动产研究鉴定中心，北京l∞871) 摘要城乡建设用地置换是有效缓解“耕地保护”与“建设占用”、“城市建设用地短缺”和“农村建 设用地闲置”这两对矛盾的重要途径，然而近年来我国城乡建设用地置换风险频现，违背了原有保护耕地 和节约集约利用土地的政策设计初衷，也影响了城乡统筹发展和社会稳定。针对此状况，在总结我国城乡 建设用地置换研究的现状后，对比国外相关研究，指出我国城乡建设用地置换研究存在理论基础薄弱，定 量分析不足等缺点。基于运行机理一风险识别一制度优化的思路，建议今后城乡建设用地置换研究可以着 重从4方面人手：从利益主体的角度研究置换的运行机理，针对需求不足的问题研究需求机制，识别风险 因子并模拟整体风险状况、运用倒推法提出相应的优化政策包。通过上述研究以实现城乡建设用地置换研 究的理论创新，为我国城乡建设用地置换风险防控和优化管理提供定量化的决策支持。 关键词城乡建设用地置换耕地保护集约节约研究进展及展望 随着城镇化进程的加速，中国经济发展遭遇到土地资源配置上的两大突出矛盾：一是“耕地保护” 与“建设占用”之间的矛盾；二是“城市建设用地短缺”和“农村建设用地闲置”之间的矛盾。正是在 这一背景下，我国在2004年提出了“城乡建设用地增减挂钩”，实质上就是以耕地保护和建设用地集约 节约利用为目标的城乡建设用地置换。具体而言，是指在确保耕地总量不减少的前提下，通过提高边缘地 域农村建设用地的使用效率，减少农村居民点占地规模，退出的建设用地经过复垦转为耕地，将节余的建 设用地指标用来弥补城镇建设用地指标，使得城郊农村种植用地被征转为城市建设用地。这一政策是有效 缓解“耕地保护”与“建设占用”、“城市建设用地短缺”和“农村建设用地闲置”这两对矛盾的重要 途径。 然而，随着各地形式多样的城乡建设用地增减挂钩试点的展开，各种问题和风险也逐渐暴露出来，一 方面诸如农村土地权能界定不清晰、农民就业、医疗和社保制保障不健全、城乡户籍管理制度落后、城乡 基本公共服务配套不完善、普通农民特别是失地农民的生存发展成本增加等现实问题依然严峻。另一方 面，不少地方政府利用城乡建设用地增减挂钩试点机会，片面理解或曲解试点政策的本意。一是片面追求 增加城镇建设用地指标，缺乏科学统筹，擅自开展增减挂钩试点或扩大试点范围和挂钩周转指标规模；二 是对耕地占多补少、占优补劣，随意突破耕地保护红线，对周转指标借而不还、无序使用；三是侵占农民 合法利益，违背农民意愿强拆强建，拆村圈地扩大土地财政uJ。这不仅违背了原有保护耕地和节约集约 利用土地的政策设计初衷，而且对我国的城乡统筹发展和社会稳定造成了严重的影响。因此，如何对目前 城乡建设用地置换的风险加以识别并进行优化调控，使其最大发挥耕地保护和节约集约利用土地的作用， 是我国土地资源利用中的一个无法回避的重大现实问题，而且也成为统筹城乡发展的一个必须解决的理论 问题。 收稿日期：2012．10．15陈春为酣教授张维为硕士研究生冯长春为教授 ’基金项目：国家自然科学基金“耕地保护和节约集约目标下城乡建设用地置换研究”(编号、国家“十二五”科技支撑计 划重点项目“村镇区域空间规划与集约发展关键技术”(编号：2012妣B00)的阶段性研究成果 万方数据 62 中国农业资源与区划 2014年 1 国外研究 de． 在国外也有类似我国城乡建设用地置换的做法，比如土地发展权转移与交易(TDR，t瑚sfe瑚lble Vel叩ment 等国相继设置。首次提出发展权的概念是在1947年英国颁布的《城乡规划法》中。20世纪60年代早期， 土地发展权被引入美国，作为一种规划手段。其后，美国纽约市于1968年首次在其标志性建筑保护法案 中引入密度转让机制旧1。1970年代以来，学术界对发展权转让的研究逐渐兴起。20世纪70年代，美国开 万英亩(约合1 与交易是指土地所有者