评估公务人员行政中立法之禁止行为.pdfVIP

‧文官制度季刊‧ 第二卷第四期 民 99年10月 頁 123-148 評估公務人員行政中立法之禁止行為 對公務人員基本權利之影響 * 林全發 《摘要》 公務人員行政中立法於二○○九年六月十日公布實施，為我國 行政中立開啟新的里程碑，其內涵與原則為：依法行政、公正執 行、行使行政中立之行為分際及權利義務有明確的法律依據可遵 循。主要目的在使公務人員不偏袒任何黨派，不介入政治紛爭，以 全國人民為服務對像，進而提昇政府行政效率與效能。 依公務人員行政中立法第九條規定對公務人員於下班、請假及 非執行職務時不得參與政治活動，銓敘部法規司解釋並無違反憲法 保障言論及無侵害公務人員權益，因僅限制公務人員不得支持或反 對特定之政黨、其他政治團體或公職候選人政治活動或行為，如： 站台、遊行或拜票等。但公務人員於下班、請假或非執行職務時， 亦為人民的一份子，應考量是否侵犯人民之基本權利、人格權，或 屬憲法價值之人性尊嚴。因此，在解釋或修正行政中立法時，應省 視公務人員之基本權利是否受到保障與尊重。 關鍵詞[ ] ：基本權利、行政中立法、人性尊嚴、人格權、政治團體 投稿日期： 99 年 8月 10日；接受刊登日期： 99 年 10月 18日。 * 國立中山大學中國與亞太區域研究所（原中山學術研究所社會組）博士候選人。 ‧123 ‧ ‧文官制度季刊‧ 第二卷第四期 民 99年10月 壹、前言 公務人員行政中立法（簡稱行政中立法）之建立，係因應當前政治環境發展趨 勢，並為公務人員有共同遵守之法制，以確保行政中立與公正之立場。雖然公務人 員因職務內行為與國家間為公法上職務關係，但在非執行職務時，亦為人民之一分 子，憲法規定之基本權利應受保障。誠如許宗力教授認為：「每個人有他的政治立 場是絕對沒辦法改變的，事務官不應除政治化，如果禁止他什麼都不能參加，反而 可能隱藏了他個人真正的政治立場，而在做行政決定時發生『價值走失』，則旁人 反而是無法辨識出來，公務人員的政治結社權力應該受到保障。（許宗力， 1996 ： 26 ）」 本文首先闡述基本權利的意涵，次論人格、人格權及人性尊嚴之間的關係，再 次探討現行行政中立法之禁止行為對公務人員基本權利的限制，及法規範在許可與 禁止之模糊地帶，致解釋上、適用上發生疑義。尤其是公務人員的人性尊嚴之權利 受侵害時，國家的公權力是否應予保護與尊重？按人性尊嚴是個人生存形象的核心 部分，屬於維繫個人生命及自由發展人格不可或缺之權利，是一種國家法律須「絕 對保護之基本人權」（李念祖，2007 ：245 ）。因屬法律絕對保護之基本權利，主 管機關對本法於修正或解釋時，應省視公務人員於下班、請假或非執行職務時間所 為行政中立法第九條之規定時，有關人民基本權利之言論自由、結社自由及人性尊 嚴等是否應享有保障與尊重？值得吾人深思探討。 1 貳、基本權利 一、概念 1 基本權利可簡稱基本權或基本人權，從北美與西歐的傳統（自由主義）觀點言，基本權 利乃先國家而存在，用來拘束政府權限的行使；未有上述傳統的國家，如日本部份學者 依實證的觀點將基本權解釋為：憲法或基本法所保障的權利。而當時的憲法學者通說則 認為：基本權是一種方針規定，並不是真實的權利。參閱：吳庚（2004 ：85-86 ）。 ‧124 ‧ 評估公務人員行政中立法之禁止行為對公務人員基本權利之影響 基本權利（fundamental rights, droits fnodamentaux ）為人類謀求實現自我保全、 自由和正義上不可或缺的精神利器（葉陽明，2005 ：44 ）。在人類歷史上，基本權 利的保障始見於十八世紀末葉的北美大陸及歐洲。在北美大陸首次對現代意義基本 權作成有憲法位階效力之保障的，為一七七六年的維吉尼亞的權利法案（Bill