农村土地承包经营权稳定与承包地调整的冲突及解决对策.pdfVIP

AgriculturalEconomicsandManagement 2012年第4期 总第14期 农村土地承包经营权稳定与承包地 调整的冲突及解决对策* 窦祥铭 （南京师范大学社会发展学院，南京 210097） 摘 要：土地承包经营制是具中国特色的一种土地利用制度，国家长期以来致力于在 政策及法律上推进土地承包关系的稳定工作，并多次表示要在稳定的前提下继续完善现行 土地承包经营制。但目前土地承包经营制运行中亟待解决的问题之一是承包地调整，土地 承包经营权稳定与承包地调整成为土地承包经营制实施中的突出问题。本文对承包地调整 的现状与原因，国家稳定土地承包经营权的努力及困境进行分析，并提出赋予农民土地永 久使用权，深入推进土地承包权物权化进程作为解决土地承包经营权稳定与承包地调整冲 突的解决对策。 关键词：土地承包经营权；承包地调整；冲突；解决 中图分类号：F321.1 文献标志码：A 文章编号：1674-9189（2012）04-0073-07 稳定性、可预见性是财产权能够实现和优化配置的基础。从土地承包经营权设置的目的来看， 权利人主要用其从事农业生产，因此保持承包人对其承包地占有和使用的稳定，对于增加农户在 农业上的投入、提高土地的生产效率、促进承包经营权的流通等方面都具有重要意义。但是，已 有实践表明，土地承包经营权的稳定性，其主要因素之一是对承包地的随意调整。土地承包经营 权稳定与承包地调整之间的冲突已成为土地承包经营制实施中的突出问题。 一、农村承包地调整的现状与原因 （一）农村承包地调整的现状 改革开放30年来，承包地调整成了我国土地承包经营制度中颇具特色的一个重要特征，几乎 每个乡村都定期或不定期地进行过各种形式的承包地调整。从承包地调整制度产生的起源来看， 1978年开始实施土地承包经营制度，但直至1984年国家才首次确立了承包地调整制度。承包地调 整制度的产生并非来源于国家预先的制度设计，而是基于农民在实践中自发的利益需求。在农村 土地集体所有的前提下，作为农村集体经济组织成员的个体农民不可避免地会在土地占有不公时 向集体提出调整承包地的请求，而国家只是通过政策的形式将这种利益需求制度化，可以说这是 一种典型的自下而上的制度形成模式。 改革开放以来，我国承包地调整制度的变迁主要经历行政性调整（1978~1984年）、允许“大稳 定，小调整”（1984~1993年）、提倡“增人不增地，减人不减地”（1993~2003年）、严格限制调整 *项目来源：2012年江苏省普通高校研究生科研创新计划资助项目（CX2212_0375）。 作者简介：窦祥铭（1986-），男，博士研究生，研究方向：中国近现代农村土地制度。 ·73· ： 窦祥铭等 农村土地承包经营权稳定与承包地调整的冲突与解决对策 （2003年至今）四个阶段。在具体实践中，承包地调整也有所谓“大调整”和“小调整”之分。大调整 可以简单地说成“打乱重调”，即不管承包是否到期，由于社区内农户家庭人口变动或其他原因，由 村委会出面将农户承包地全部打乱重新分配；而小调整恰恰与大调整相对，是个别农户之间的“多 退少补”，即一定承包期后，人均承包地多的农户无偿出让一部分承包地给人均承包地少的农户。 据1997年全国农村固定观察点办公室对全国266个村的抽样调查数据显示，自实行联产承包责任制 以来，266个村中有212个村进行过承包地调整，占总数的80%，只有54个村未进行过调整。在这 212个有过承包地调整的村中，调整过一次的村占33.95%，两次的村占31.60%，三次的村占 18.87%，四次的村占8.49%，五次以上的村占7.08%。其中，因耕地增减和人口变动而调整的村占 81%，因规模经营调整的村占2.8%，因种植结构调整的村占2.8%，因耕地搁荒调整的村占2.8%， 因其他原因调整的村占10.6%（全国农村固定观察点办公室，1998）。山东农业大学和美国农村发展 研究所2000年对江西