生态补偿的法律定位再探.pdfVIP

生 态 文 明 与 环 境 资 源 法 ——2009年全国环境资源法学研讨会（2009.8.3~6·昆明）论文集 生态补偿的法律定位再探 王秀卫 （海南大学法学院） 摘要：生态补偿机制正在建立与完善过程之中，但其基本概念及相关理论远未完善。笔者针对目前生态 补偿法律定位方面的几个问题进行了初步的探讨，认为生态补偿是一种新型的法律关系，在补偿理论依 据与制度设计方面均有其特点。 生态补偿作为生态建设的重要环节，已越来越为人们所熟知，关于生态补偿的理论研究与实践 操作也不断深入。在制度建设层面，我国《森林法》第八条规定建立国家森林生态效益补偿基金， 是生态补偿机制在国家法律层面的重要体现，2005 年 12 月颁布的《国务院关于落实科学发展观加 强环境保护的决定》和2006 年颁布的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲 要》等关系到中国未来环境与发展方向的纲领性文件都明确提出，要尽快建立生态补偿机制。2007 年 8 月国家环境保护总局发布了《关于开展生态补偿试点工作的指导意见》，努力推进生态补偿制 度建设。实践方面，诸如生态公益林补助试点、退田还湖、退耕还林(草) 、自然保护区补偿以及流 域生态补偿等，皆引起公众瞩目，另外，自然保护区、湿地、流域生态补偿等也已逐渐展开各级地 方政府也积极响应，因地制宜的开展了生态补偿的试点工作。然而，随着生态补偿实践的展开和理 论研究的深入，也产生了一些深层次的法律问题，如国内法学界对于生态补偿的概念内涵与外延至 今尚无统一认识，不利于生态补偿制度的进一步法治化。对此，本文不能一一述及，仅就生态补偿 的基本法律定位做一简单探讨。 一、生态补偿的概念 生态补偿是一个具有自然和社会双重属性的概念。从自然属性角度，生态补偿也可称为自然生 态补偿(natural ecological compensation)，其内涵被界定为生物有机体、种群、群落或生态系统受到 干扰时所表现出来的缓和干扰、调节自身状态使生存得以维持的能力，或者可以看作生态负荷的还 原能力可以看到，自然生态补偿的概念具有“调节、还原和维持系统平衡”之意，是一种自然生态系 统内在的“压力状态响应”机制。如 1991 年出版的《环境科学大辞典》将自然生态补偿定义为：“生 物有机体、种群、群落或生态系统受到干扰时所表现出来的缓和干扰、调解自身状态使生存得以维 持的能力，或者可以看作生态负荷的还原能力。” 对于社会属性的生态补偿概念，在 20 世纪90 年代的有关文献报道中，生态补偿通常是生态环 境损害者付出赔偿的代名词。认为生态补偿收费是指对开发或利用生态环境资源的生产者和消费者 直接征收相关费用，同时用于补偿或恢复开发和利用过程中造成的自然生态环境破坏。而狭义的生 态环境补偿费是为了控制生态破坏而征收的费用，其性质是行为的外部成本，征收的目的是使外部 ① 成本内部化。 可以看出，上述观点对生态补偿的理解尚停留在生态环境资源的开发或破坏者对受 损的生态环境所做的补偿或应承担的成本。随着我国生态补偿实践的逐步深入，人们意识到不仅要 对行为产生的环境负面影响做补偿，同时也要对行为的环境正面影响做补偿，不仅要对破坏环境者 收费，也要对保护环境者付费。有学者认为，在中国，生态补偿至少有四个层面的内容：①对生态 环境本身的补偿；②生态环境补偿费的概念利用经济手段对破坏环境的行为进行控制，将经济 活动的外部成本内部化；③对个人或区域保护生态环境或放弃发展机会的行为予以补偿，相当于绩 效奖励或赔偿；④对具有重大生态价值的区域或对象进行保护性投入等，包括重要类型和重要区域 的生态补偿等。② 有学者认为，生态补偿从狭义的角度理解就是指对由人类的社会经济活动给生态系统和自然资 源造成的破坏及对环境造成的污染的补偿、恢复、综合治理等一系列活动的总称。广义的生态补偿 则还应包括对因环境保护丧失发展机会的区域内的居民进行的资金、技术、实物上的补偿、政策上 ② 的优惠，以及为增进环境保护意识、提高环境保护水平而进行的科研、教育费用的支出。 该理论也 ① 转引自中国21 世纪方程管理中心编著：《生态补偿的原理与应用》，社会科学文献出版社2009 年版，第