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城市供水管制研究 王力(西南政法大学经济法学硕士研究生) 内容摘要：从自然垄断豁免到可竞争市场理论的形成，公用事业管制改 进效率的具体制度发生了变化。以市场逻辑重构管制成为城市供水改革 的主流趋势。本文通过介绍部分国际管制经验，构建一个理想化的管制 框架，最后对上海PPP案例提出了一些疑问。 关键词：次加}生价格上限管制模式PPP公用事业特许经营 政府与市场的关系一直是经济学、法学、政治学关注的焦点，在政府对城市 供水行业管制的过程中更是表现的淋漓尽致。经济合理性是法律合理性求解的基 础(在追求效率层面)，管制制度的发展也印证了这样的逻辑。根据《布莱克法 律大词典》的解释，管制为“某种规则或限制所支配的控制性行为或过程；或由 行政机构或地方政府颁布的具有法律效力的规则或命令。本文从经济学的发展 出发，回顾和展望政府对供水行业管制的改革。由于篇幅限制，我们主要集中于 经济性管制领域的研究。虽然在涉及到环境保护等领域，社会性管制成为当下关 注的焦点，但是我们认为光有“公平没有“效率”是不能够持久的，“效率” 才是一切“公平”持续和发展的基础。 一、从自然垄断理论出发的管制 (一)自然垄断豁免的经济学分析 城市供水属于典型的公用事业(publicutility)，具有三个经济学特征①：第 一规模经济，供水企业的平均成本随生产量的扩大而呈递减趋势：第二范围经济， 在一个特定市场范围内由一个企业来供水，相对于由多个厂商供水总成本更低； 第三次加性，在一个特定的范围内由一家企业来供水，平均成本会随生产量的扩 大而递减，并且总成本小于由多家企业供水。一般认为具有次加性的特定市场， 由一家企业来垄断经营应该获得法律上的保护。如图所示，O．E之间代表了次加 。周林军：《公用事业管制要论》，人民法院出版社2004年版，第19．24页。 137 性的范围，在这个范围之内由一个企业满足既定市场的需求就是资源的最优配 置。 正是由于城市供水在一个市镇范围(或者城市的一个区域)内具有次加性， 城市供水获得了自然垄断豁免，这又将决定性影响城市供水管制制度。 图一 成本 j． fj然焦断次加范Ⅲ确歹S-LIt (二)基于自然垄断的管制 1．价格管制 城市供水的自然垄断，代表着没有供给竞争的市场。由于市场需求弹性非常 弱，在短期内不存在一个受供求关系影响的均衡价格，这就需要政府管制防止企 业获取超额垄断利润(减少社会总福利)。而如何确定价格成为管制的核心内容。 如果该供水企业是国有，政府完全有资格制定一个比较随意的价格。通常政 府倾向于把价格控制在：最小不会产生人们浪费水的激励，最大不超过总平均成 本。为了使社会能够从公用事业的规模经营中获得最大限度的利益，政府通常都 制定了一个低于平均成本的价格，供水企业主要靠政府补贴继续运转。但是企业 由于有补贴担保，就没有改进效率、降低成本的内在激励。 如果企业是私有，获利将是供水的主要动机，并且企业都有最大化利润的希 望。政府就是要确定一个能够让企业获很“合理利润”的价格水平，保持城市供 水的良好运转。但是确定“合理利润是有困难的，同时这个“合理利润获得 的方式是通过政府补贴还是消费者直接支付也是有争议的。 “利润=收入一成本”，那么合理利润确定的第一个关键就是成本。如果“收 入=利润+补贴”，那么我们还要确定一个“合理补贴。企业成本信息的获得是 复杂而存在阻碍的。而成本核算的关键就是固定资产投资的回收、折旧问题。对 138 于供水而言，哪些是必要的固定资产投资，哪些机器、设备、管网安排是最经济 的?这些信息恐怕是只有长期从事供水企业管理的专业人士才能获取。公开关于 成本核算的重要信息，由专业人士来监管是确定“合理利润的第一步。 “价格=成本+利润’’，利润率是确定“合理利润”的第二个关键。产权租 金就是利润的来源，产权租金则反映企业对边际资本回报率和边际风险的权衡。 租金不能低于社会平均资本回报率，风险也不能高于社会平