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遗产资源所有与占有：从出让风景区开发经营权谈起 张 晓 ? 1.引? 言? 2001年2月，西部某省旅游局正式以新闻发布会的形式向海内外公布对外合作开发经营十大旅游景区（《中国建设报》2001年4月16日）。出让开发经营权的著名景区包括世界遗产地、国家级风景名胜区、文物遗址和人造景观（《文摘报》2001年3月4日）。据称，出台这一举措的背景是，长期以来，由于经济发展水平的制约，我国的许多旅游资源远没有得到有效的开发。出让景区开发经营权就是将开发经营权从资产中剥离出来，通过协议的形式的形式出让给一定的法人主体，在相应的约定期内进行开发经营，以促进旅游市场由低层次的一般旅游产品的经营向高层次的景区租赁经营发展，其具体方式包括合资、独资、股份制合作、租赁、承包和出让开发权等（《文摘报》2001年3月4日）。? 本文的讨论对象将主要针对上述景区中的国家级风景名胜区和自然文化遗产地等遗产资源，而不针对人造景区。? 出让风景名胜区或自然文化遗产地的开发经营权实际上涉及到这样一些经济理论问题：首先，出让开发经营权的初衷是欲将自然文化遗产资源（公共资源）的所有权与经营权（使用权、占有权）分离开来。那么，自然文化遗产资源应该具有怎样的所有权性质？上述分离的实质是什么？进而，在什么约束条件下可以实现某种分离，在当前的中国是否具备了这样的条件？最后，面对有限制的遗产资源占用或经营，我们应该怎样权衡，怎样选择？本文将在这样几个方面进行讨论，并试图揭示某些所谓的无奈和与世界先进理念模式接轨背后的制度缺陷。? 2.自然文化遗产资源公有产权存在的必要性? 所有权是产权一般概念中的一类。所有权包含四个方面内容：(1)使用权；(2)收益权；(3)处置权(改变资产形态和资产实质的权利)；(4)转让权(以协商价格将(1)、(2)、(3)规定的全部或部分权利转让他人的权利)(平乔维奇，1999，第29页)。? 在目前的制度经济学和产权经济学的文献中，大部分谈及的产权问题主要针对私有产权或私人产权。私有产权更关注成本－收益等经济问题，即资源的收益性和资源利用的经济效率。比如，在讨论土地资源问题时，德姆塞茨便指出：“私有产权的发展能更经济地使用资源，因为私有权利具有排斥他人的权利”（德姆塞茨，1994，第107－108页）。而事实上，在现实世界中还存在大量的公有或共有产权问题，比如，空气、水以及自然文化遗产资源的产权问题。与私有产权有所不同的是，公有产权应更关注资源的完整性和公平配置原则等社会成本－收益问题。? 2.1 自然文化遗产资源的特殊内涵，决定了它的公共资源和公共物品性质；其资源性质又进一步决定了它的产权性质──公有产权。? 自然文化遗产资源或风景资源至少具有如下的资源特殊性，第一，一定范围内（全世界、全国或全省）的景观独特性，即：它们往往是独一无二的；第二，非人工可造或人工再造性；第三，不能改变其原有的形态，即：任何的附加、加工和改造工作都是对资源的破坏（张晓，2001a，第7-11页）。它们的存在并被人类保护起来的最初目标是：“在这个世界上有许许多多的壮丽奇迹，保护好它们、将其传给子孙后代是每个人义不容辞的责任。无论天然的还是人工塑造的历史文化遗迹，我们都应保护好它原有的风貌，使我们的子孙后代能欣赏到这些壮丽的景观”（联合国教科文组织北京办事处，2000，第19页）。这个叙述至少包括几方面含义：首先，对于一个社会，遗产资源具有长期保护性（本代人及后代人享用）；其次，遗产资源具有完整性真实性（保持原有风貌）；另外，很显然，对遗产资源的享用具有社会集体性；更为重要的是，遗产资源一般为天然或前人的赠与物，具有可供人类享受的正的外部性，所以，它们应该是公共物品或公共资源。对于这类资源，由政府而不是私人拥有其财产权和所有权更符合一般经济学的原理。但是，遗产资源还具有与其他公共资源不同的重要的两个特点：第一，个人如果不在旅游所需的设备或物品以及进入费（比如，门票等，这在中国已成为必需的支付）等私人物品上有所支付的话，事实上无法享用自然文化遗产资源。第二，遗产资源不具有严格意义上的非排他性。在遗产地，任何个人享用（消费）风景和奇观所得的利益与他人的享用（消费）是有关的，这突出表现在如景点的游人拥挤问题。? 2.2 自然文化遗产资源公有产权存在的必要性? 并非所有的资源都可以由私有产权实现令人满意的控制。环境资源，例如：空气、水，和自然景观资源都不宜采用私有产权形式。私有产权以外的其他产权形式实际上也是资源的控制形式，是为了保证社会整体对资源利用作出决策和采取行动。正如阿尔奇安所说，非私有产权形式往往是为了某种意识形态或政治目的服务的（阿尔奇安，1996，第1103页）。? 公有产权或国有产权在理论上是指这些权利归国家所有，然后按可以接受的政治程序决