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浅论行政许可的制度价值 　　摘要：行政许可制度作为公共行政管理手段之一已被现代国家广泛使用。作为公共权力的运作方式之一，与行政命令、行政处罚、行政强制等行政行为相比，行政许可制度弱化了权力色彩，缩短了行政机关与相对人之间的距离，加强了彼此的相互沟通。近年来我国行政法学界积极地研究行政许可制度并取得了一定的成果；《行政许可法》即将出台。本文拟就行政许可的涵义、性质、价值等方面作肤浅地探讨。 　　关键词：行政许可、制度价值 　　一行政许可的涵义 　　理论界关于行政许可的涵义主要有以下几种观点： 　　1、“赋权说”——也称“授益说 ”，指“行政机关根据个人、组织的申请，依法准许个人、组织从事某种活动的行政行为，通常是通过授予书面证书形式赋予个人、组织以某种权利能力，或确认具有某种资格。”（1） 　　2、“解禁说”——指“行政机关依公民、法人或其他组织的申请，依法准许其从事为法律所一般禁止的某种活动而作出的书面、或口头的行政处理决定。”即“普遍禁止，部分解禁”。（2） 　　3、“确认说”——指“行政机关根据相对人的申请，依法确认其具有某种行为能力的活动。其性质是对相对人特殊主体资格的确认；其结果是使法律赋予相对人的权利得以实现。”（3） 　　上述观点都不完全正确。就“赋权说”而言，其概念本身的模糊性令人怀疑赋权的主体究竟是法律还是行政机关。但是从文字逻辑看应该是后者。（4）行政机关赋予公民、法人权利，当然也能够变更、剥夺之。这将产生危险的后果。换句话说，即使这里指的是法律授权，但行政权仍功不可没，强大、积极、主动的行政权总会给人以施恩者的假象；另一方面，法律的滞后性和概括性将会给行政机关预设较大的自由裁量余地，如果缺乏监督和制约，将会最终导致行政的专横。 　　“解禁说”是目前较普遍的观点。它在较好地解决权利的来源问题，从而避免了类似对“赋权说”的责难的同时，却陷入了一个矛盾的法律逻辑：对于某个行为或事项，法律禁止所有人为之（即“普遍禁止”），而同时法律又许可部分符合一定条件的人为之（即“部分解禁”）；这将会导致对部分人既禁止又许可的矛盾境地。如《野生动物保护法》第十六条“禁止猎捕、杀害国家重点保护野生动物。因科学研究、驯养繁殖、展览或者其它特殊情况，需要捕捉、捕捞国家一级保护野生动物的，必需向国务院野生动物的行政主管部门申请特许猎捕证。”该条中“禁止猎捕、杀害国家重点保护野生动物”是全面禁止规范；“因科学研究、驯养繁殖、展览或者其它特殊情况”可以向“国务院野生动物的行政主管部门申请特许猎捕证”是部分解禁规范。按照“解禁说”的观点，首先普遍禁止然后再部分解禁；也就是说在该条中，法律首先禁止任何人猎捕、杀害国家重点保护的野生动物，但是如果为了科学研究、驯养繁殖或其它特殊情况经行政机关审查批准可以获得猎捕证。这显然是矛盾的；因为禁止规范和解禁规范应该同时生效，并不存在先后问题。因此可能的解释只能是把禁止规范和解禁规范统一理解，即除了因科学研究、驯养繁殖或其它特殊情况申请猎捕证外，不得因任何其它理由猎捕、杀害国家重点保护的野生动物。但是，这显然已经不是“解禁说”的意图。该条实际是说大部分情况下禁止猎捕、杀害国家重点保护的野生动物，但为了科学研究、驯养繁殖或其它特殊情况可以申请特许猎捕证。这里是大部分情况下禁止而不是全面禁止，是也不存在部分解禁，而是在特殊情况下允许。 　　“解禁说”与“赋权说”实质上并无二致。行政机关对相对人解禁之前，相对人的权利是被法律禁止的；而法律禁止的权利无异于没有权利。因此行政机关的解禁行为实质是 “赋权说”的赋权行为。马怀德教授也认为，许可既有解禁性的也有赋权性的，解禁性的许可也可能转化为赋权性的。（5）“赋权说”与“解禁说”并不是截然对立的。只是认识的角度不同而已。前者强调许可行为中国家的地位和作用，表面上似乎政府赋予相对人从事某种行为的权利，但实际上，这里所说的“权利”是行为能力而非权利能力；后者强调许可行为中相对人的权利，行政机关一旦赋予相对人从事某种活动的权利就不得任意撤消。（6） 　　“确认说”是可以接受的，但它没有完全摆脱“解禁说”的阴影。“确认说”同样认为规定许可的法律规范包括全面禁止规范和部分解禁规范，它与“解禁说”不同的只是：后者认为部分解禁是许可行为的结果，而前者认为全面禁止和部分解禁都是许可行为的条件。从前文的论述可以看出，行政机关据以许可的法律规范应该是大部分禁止和小部分赋权的统一，而不是“普遍禁止”和“部分解禁”。这个差别是巨大的 。“部分解禁”意味着在行政主体解除禁止之前，相对人是没有权利的，因为法律是“普遍禁止”的；而“小部分赋权”则意味着法律本来就赋予了该少数人权利，只是在行政机关确认之前尚不能行使而已 。根据韩国学者的观点，“行政许可制度存在两个前提：一是一般禁止的保留，二是禁止的例