“费改税”与政府收入规范化思路研究 （下）_税务研讨论文.docVIP

“费改税”与政府收入规范化思路研究 （下）_税务研讨论文 “费改税”与政府收入规范化思路研究 （下）_税务研讨论文 二、市场经济国家税费的大致格局和收费的成因值得研究借鉴 正是因为税费改革需要顺应市场经济的客观要求，所以市场经济比较成熟的国家中政府税费的大体格局，以及在它们那里收费的成因，值得我们研究借鉴。 从一般的情况而言，在世界上主要的市场经济国家中，预算内的税收（所谓“正税”），是以法律为依托的、规范的政府主要筹资方式和调节经济与社会生活的手段；同时，各级政府还可以通过一定的法律程序决定开征一些规费，即政府机关对居民或法人提供特定服务时收取的手续费或工本费（在全部政府收入中只占很小部分）。地方政府在提供区域的或社区的某些公第一，收费存在公共财政理论上的依据。收费在政府收入体系中长期占有一席之地，有其确切的理论依据。西方公共财政理论认为：政府的职责是管理公共事物并提供公共产品和公共服务。政府履行职能需要耗费财力。由于政府是民众的政府，民众有义务向政府提供相应的财力。当然，提供多少财力和如何提供财力，需要经过民众的认可。政府因提供公共产品和公共服务而向公众收取财力时，可采取多种形式。税收和收费本质上是一样的，都属于政府收入。两者的区别只是在于：纳税与公共产品与服务的具体受益不发生直接的对应性，付费则与公共产品与服务的具体受益存在直接对应性。换言之，政府可把税收收入用作社会成员转移支付的来源，而收费收入却不具备转移支付功能，只用作弥补提供公共产品或服务的成本费用。当政府的职能范围扩大或职能实现的成本增加时，政府收入自然要扩大。如果与收费相关的公共产品和公共服务需求扩张，那么，收费规模就理应扩张。中央政府有责任为全国公众提供公共产品和公共服务，因而可以面向全国收取体现中央政府职能的使用费。地方政府职责在于提供地方公共产品和公共服务，自然有权力面向本地收取体现地方政府职能的使用费。各级政府收费均按照一定的法规程序、根据公众需要确定其具体项目和标准，一般不至引起公众的普遍反感。 第二，西方国家越来越大的财政支出压力，导致收费规模的扩张。西方国家政府支出占GDP比重的平均水平1920年是18.7%，1937年是23.2%，1960年为27.9%，1990年达到43%。主要有三点原因：一是政府职能范围扩大，特别是二战之后，西方国家政府普遍接受了凯恩斯主义理论，打破最廉价政府就是最好政府的律条，扩大了公共事务管理的范围并强化经济干预强度。在此背景条件下，财政支出规模被当做反周期的工具，财政支出结构变动成为调节社会结构的工具。因此，政府支出的有意识扩张成为刺激经济增长的手段，居民之间转移支付规模的扩大成为调节利益分配、稳定社会的重要工具。此间，一些市场经济国家走上了福利社会道路，政府把公共福利提高视为社会进步的表现，公众也以同样的价值判断标准来衡量现期政府的优劣。这样，财政支出压力难免不断加强。二是社会结构发生了巨大变化。一方面，西方国家的人口规模在继续扩大，另一方面，城市化水平迅速提高，城乡基础设施和公用事业等公共工程大量举办。这两点直接加大了对公共产品和公共服务的需求。三是通货膨胀。西方国家实施凯恩斯主义经济政策的直接负面效应是通货膨胀，直接加大了公共产品和公共服务的提供成本，使得财政支出扩张系数自然需要提高。面对财政支出压力，西方国家在税收上做了很多文章，比如提高税率和开征新税。但这仍不足以解决问题，特别是地方政府，因为税制的统一性和支出压力的不均等性是一对矛盾，其在地方的表现尤其突出。有鉴于此，各国政府都选择了增加收费的办法来应付支出扩张局面。特别是地方政府，只得采取尽可能扩大收费的办法来解决公共产品和公共服务不断多样化、高质化的需求扩张问题。 第三，收费形式自身的特点使其具有某种不可替代性，并能适应“公共选择”制度框架的发展。政府收费具有更强的使用针对性和征收便利性。一般来说，税收要有相对固定的税源，纳税人要有一定规模，要涉及多个社会收入阶层。税收收入的征收形式是无偿的，使用也是不求回报的，一般没有“给付一使用”两者问的特定针对性。然而收费却具有给付和使用上的明显对应性。由于西方国家财政经过漫长的制度建设，已大体纳入“公共选择”的框架，民众参与性强，社会各界要求政府收入使用高度透明，因而政府（特别是地方政府）往往更愿意采用收费形式来筹措收入。因为很多地方准公共产品或服务不是每个人都享用，而且享用的次数也不一样，采用收费形式来筹措资金，更符合公众的等价交换意识，也易取得公众对政府行为的认同。另一方面，政府收入的源泉大多是多元化的，特别是在经济发达国家，收入分配阶层化显著，社会利益集团斗争激烈，税制的改变和税种的推出难免要经过长期讨论，有时方案讨论来讨论去还要流产。所以与其花费高昂代价去设税征税，不如干脆以公众易接受的方式对某些准公共