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预算审议：我国协商民主与公民参与 制度化探索与应用 滕丽 内容摘要：我国公众强烈地要求参与立法、行政执法、公共决策以及对政府的监督过 程。在现行法律规范中，为公民参与预算审议和协商民主寻求合法性依据，使其制度化、 规范化和程序化，是建设社会主义法治国家的应有之义。有必要考察我国预算审议在公 共决策与基层治理领域的运行效果，探讨协商民主与公民参与制度化应用的法治条件，设 计具有可操作性的工作机制。 关键词：预算 民主化规范化 法治进程公民参与 监督 预算制度是关于公众认同和监督国家财政活动的法律规范，是一套维持政治行为和对政府经济活 动进行有效控制的规则体系。预算审议并非单纯的立法与行政之间的政治角力，而是各党派、各利益 团体竞逐经济资源的场所。通过预算资金的合理筹集和规范分配，人民与政府之间的财产关系得以体 现，进而实现租税国家的纳税人和政府之间资源的重新配置。从实践价值而言，预算要求政府活动的 所需经费必须通过正当的法律程序来实现有效的合理配置，对政府行为进行控制，最终目的在于经由 分权制衡的宪政原则来保障公民基本权利。结合我国国情，借鉴西方协商民主理论的有益成分，以在 预算审议程序中引入协商民主和公民参与机制为契机推进预算改革，必将带动公共财政制度的科学发 展，实现我国预算审议制度的民主化和规范化，推动社会主义和谐社会建设。 一、预算审议中建立协商民主与公民参与制度的意义 协商民主与公民参与制度化不仅是人民当家作主的集中体现，也是中国法治进程的内在驱动力， 具有较大的理论意义和实践意义。协商民主与公民参与是衡量现代国家民主政治的重要标志，是实现 行政民主的动力和政府改革的重要目标，是国家进行公共管理的必然趋势，是风险社会治理吸收民意、 反映公益的基本方式。 (一)被誉为“活力民主的权利友好理论”的协商民主，能够更好地为当代宪政国家诠释真实民主 的内涵。可以通过协商民主在地方预算审议中的逐步应用，结合我国的具体国情推动国家整体的预算 改革。在宏观层面可以创新国家公民关系模式，在微观层面可以帮助公民文化的理性构成。协商民主 能够为保证预算审议程序的正当性提供理论依据和经验支持。协商民主是当代西方学术界对民主政 治的理念与原则、决策程序和治理形式反思的结果。各界普遍认为宪政民主体制下，自由平等的公民 应是公共决策的参与主体，参与者应在信息充分、机会平等与程序正义的条件下，对立法决策进行公开 讨论，以辩论、批判、说理、审议等方式，通过个体目标策略的转换和个人价值偏好的非强制性转移，可 ·】66· 预算审议：我国协商民主与公民参与制度化探索与应用 以形成集体的公共理性，赋予立法和决策以合法性。完善我国的预算审议程序，可以广泛吸纳协商民 主的有益成分，在预算审议中引人辩论程序、听证程序、质询程序，并通过法律规定加以制度化，加强民 意代表对行政权的监控，亦有助于提升政府承担行政责任的能力。 (二)公民参与是民主政治的核心问题之一。无论对于政治国家，还是对于公民社会，公民参与都 是实现善治的必要条件。公民参与是指公共权力在国家事务及公共领域内运行时，由公共权力机构通 过开放的途径，从社会公众广泛获取信息、听取意见，并通过反馈机制对公共决策和国家治理产生影响 的各种行为。公民参与是公民在法治轨道内，通过直接与政府或其他公共机构互动的方式，参与国家 事务和公共决策。其核心是通过公民与国家的协商对话，提升立法和公共决策的正当合法性，从根本 上改变政府传统的获取民意的方法，提高政府依法行政水平，使政府行为受到公众监督，防止权力滥 用。除了政治生活外，公民参与还包括参与公共的文化生活、经济生活和社会生活。特别是在公民社 会越来越发达的今天，公民参与的范围正在日益扩大，已经从国家的正式领域，扩大到社会的非正式领 域。我国公民参与同样有其内在发展逻辑，市场经济的发展、公民财富的增加、独立多元经济主体的壮 大及其利益诉求的增长等诸多因素正在共同发挥影响和作用。 由于我国一些旧的以管制为目的的法律政策难以适应时代的挑战，背离了公民权利发展的要求， 加之政府在市场化过程中自身也被利益化，往往容易造成公权力侵害私权利的结果。在社会转型时 期，公民的参与需求与社会的参与渠道之间的矛盾往往出现某种张力。解决这一矛盾的基本出路就是 开辟新的