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第二讲 行政与行政法 一、行政 （一）行政要素的分析 1、行政的对象：公共行政 行政的一般意义：组织体为求得持续的存在和发展而对内部事务的管理 区分公行政与私行政 公行政的对象：国家作为人类合作生活最大的组织体（共同体），对这一组织体事务的管理。包括两个部分： 政治共同体的事务即社会公共事务（外部行政） 支持这一共同体的机构（国家行政体）作为一个组织体的内部事务（内部行政）。 ——但排除统治行为（国防、外交、军事、戒严等）/政治（与共同体的生存相关、非常规、低法律约束性、特殊程序和特殊责任） 2、行政的目的：公共利益（公共需要） 公共秩序（共同的和平和安全） 公共服务（公共产品）——受益群体为不特定对象，以无差别的方式提供，以规律性（连续性）的方式提供——私人提供的无动力，也决定了国家与私人市场之间的功能分殊 3、行政的主体：公共组织 国家——中央行政机关、地方行政机关（地方团体）——层级制组织和监督 ——区别于国家立法机关和司法机关，立法机关与司法机关的内部组织也排除于公共行政之外。 公共机构（公务法人）——公共事务，但需要相对于国家的独立性，以非层级制的方式运作，例公立大学、公立医院、邮局； 特定情况下的私人机构——通过协议（公务特许、特别规则）、委托（但警察权例外）、有时通过法律的直接规定（例，税收代扣代缴义务人） 4、行政的手段：公共资金和公共权力 为满足公共利益，故以公共资金来支持——公共服务的非营利性，这决定一项活动由公共团体从事时，失去普通的工商业活动的特点 公共权力——限制自由、设定义务 5、行政的伦理：公共精神和责任 行政系为了公共利益而汇聚和使用公共的资金和力量，并可直接对个人科处义务，要求个人承受公共负担，国家所有的力量最终都是为了公共目的而来源于个人，因此，公共精神是行政的基础。公务员（私人）支配庞大的公共资金，使用巨大的公共权力，如何保证服务于公共目标，一方面是制度，另一方面是伦理，强调出于责任的行动，对国家的责任和对社会的责任，最后转化为对职位的忠诚义务。 （二）行政的特征 1、公益规定性。行政活动的最终目的是为了公共利益的实现。 2、具体性与个别性。相对于立法的抽象性、普遍性秩序的制定，行政的特性在于其具体性与个别性，对于公共事务的具体推行，例交通管理法规与具体的交通管理（包括处罚）。 3、形成性、连续性与面向未来性：处理公共事务，形成共同的社会生活，表现为一系列面向未来、有连续性的社会形成过程。例1：交通标志，形成一定社会空间内的（交通方面）共同社会生活，具有连续性，面向未来。例2：邮局，自来水公司，公交公司。例3：环境保护（政策实施的连贯性）。区别于立法活动的区间性、司法活动的个案性及就过去的事件作出处理。 4、积极性与主动性：某方面的社会事务产生了国家直接介入的必要性，才能形成共同社会事务，故国家作为一个主体的介入具有积极性与主动性。例环境监测的主动进行，警察制服干扰秩序者。行政法上的职责概念。区别于司法的消极性和被动性。 5、一体性与层级性：为了在一定地域内无差别地提供公共秩序和公共服务，形成共同的社会生活，故行政事务的推行及其机构需要成为一个整体，以层级制的方式组织：管辖权分配，指挥命令权和服从义务。 6、法律拘束性。1、行政目的即公共利益取决于法律的规定。理由：（1）民主正当性的输入——公共利益的公共选择。例：河流开发利用和保护法。水利发电、航运、渔业、灌溉、审美。（2）秩序（社会生活）统一性。2、行政的方式和手段由法律规定。理由：（1）秩序统一性：行政一体化和合法强制的取得（2）对个人的保护。保护个人在行政过程中，即实现政府目标（公共利益）的过程中不致于变成纯粹的手段。 注意点之一：个人在法律中的两种利益。一种是作为公共利益的一部分。一种是特别保护的个人权利。后者是由法律对行政方式和手段的规定特别保护的。例处罚。征用。在某些情况下，公共利益的内容包含或转化为直接的对个人的保护。例警察对于人身和财产的保护。 注意点之二：行政的目的是为了公共利益，通过合法的行政方式和手段达成公共利益。法律拘束性不仅仅表现在不违反法律关于方式和手段的规定，而且表现在行政机关需要积极地追求法律规定的目的。 一个问题：从行政的要素和特征能否推导出国家介入社会生活的界限，亦即行政的限度或国家的功能分殊的限度？ 思考的角度：行政的特点：一、层级化的组织方式；二、对私人自由的限制，且可至直接使用强制的程度；三、公共资金的使用。 对应的考虑：避免社会过度层级化；在从个人输入合法性，确认个人作为道德主体和法律主体的前提下，对于自由的限制需要理由；公共资金影响和限制私人的机会和竞争。因此，只有在某项事务因其性质确有必要作为共同体的公共产品时，才应由国家介入，国家提供共同体的统一社会生活所必需的（最低限度）的公共服务。