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公路经营权研究(上) 史际春、邓峰 　 　　一、收费公路和公路经营权的提出 　　二、作为资本和商品的公路 　　三、公路经营权的法律定位 　　四、路政管理的改进：特许权的公共特性 　　五、特许权的授予：经济合同关系的塑造 　　六、收费制度之改进 　　七、政府角色的再定位 　　1994年，交通部颁布了《公路经营权转让管理暂行办法》，为中国高速公路的建设引进多元投资主体，实现多元融资开辟了道路。然而，作为一种名义上的新型权利，无论是法学还是经济学对此都缺乏应有的关注。 　　本报告 [1]试图对这一新型权利的界定进行探讨，包括对这一事实权利的法律认定，获得和边界，以及权利侵蚀。具体而言，本报告对公路经营权和BOT项目引进的法律制度，高速公路公司的定位、权利和权力以及侵蚀，政府与企业的关系，以及相应产生的收费制度、融资制度、公路维护制度等进行了相应的分析。 　　本报告分为两个部分，第一部分阐述了对现有公路经营权制度的改进建议;第二部分是整体性的阐述和论证。 　　一、收费公路和公路经营权的提出 　　建国以来，公路的建设发展很快，1949年底，全国能够通车的公路仅仅只有8万公里;而到1978年，公路通车里程达到了89万公里，增长了10倍，并且交通网络初具规模。进入改革开放阶段以后，尤其是在1984年以后，公路的发展更快。截止到2000年底，全国公路通车里程已经达到140.27万公里，居世界第四位。更为重要的事，高速公路从零到无，通车里程达到了1.63万公里，位居世界第3位;二级以上标准公路里程达到18.9万公里，占公路总里程的比重达到13.48%，比1978年提高了13%;有路面公路里程达到132.3万公里，比1978年增加67.3万公里，有路面公路里程占公路总里程的比重达到94.3%，比1978年提高了22个百分点;乡(镇)和行政村的公路通达率达到98.3%和89.5%，分别比1978年提高20.1%和23.5% [2]。公路建设的这种成绩，对经济发展的促进作用是显而易见的。 　　公路的这种超常规发展，并不是完全通过财政支持，而是通过制度变迁方式，或者说，是对公路的观念改变紧密相联系的。换言之，将公路资产化、商品化，通过收费公路的建设，采取一系列的制度改革来促进公路的发展，是这一成功的保证。 　　自80年代以来，从广东省顺德市容奇镇公路桥开始，率先进行贷款建桥、收费还贷的改革尝试，当时的做法是向银行借贷筹集建设资金，并在公路建成后，向过往车辆收取通行费，从而偿还贷款。1984年12月，第54次国务院常务会议确定了对公路建设实行“贷款修路、收费还贷”等四项优惠措施。1988年1月5日，交通部、财政部、国家物价局联合发布了《贷款修建高等级公路和大型桥梁、隧道收取车辆通行费规定》，从而根本上确立了收费公路的制度。这一转变，无异于在公路领域将公路从产品向商品，从资产到资本的转化，从而极大地促进了公路的发展。 　　在整个国民经济增长迅速的年代，仅仅依赖于国家财政、现有的公路养路费收费是远远不足以满足公路建设的需要的，收取车辆通行费，开辟了一条依靠公路自身经济效益来筹集建设资金的道路，改变了过去单纯依赖政府投资的局面，一方面减轻了政府的财政负担，另一方面，加快了公路的建设速度。 　　已经建成的绝大部分高速公路和一级公路，以及40%以上的二级公路，约70%的千米大桥和隧道使用了国内外的贷款。据测算，截止到1998年底，实施收费公路政策，增加了公路建设资金达到2600亿元，在相当大的程度上缓解了我国的公路建设资金严重不足的矛盾 [3] 。 　　毫无疑问，1984年以后取得的道路建设成绩，和收费公路制度的确立是密不可分的，而收费公路制度的核心，现行法律体系采用了物权方式—公路经营权来加以解决的。探索这种制度变迁，以及对收费公路制度的利弊进行分析，并提出进一步完善的方案，必然要对公路经营权加以考察。 　　公路经营权的概念不是从来就有的，这是随着市场经济的发展而出现，与之相同发展的是收费公路概念的提出。 　　出于融资发展的需要，弥补公路建设资金的不足，自1984年开始，我国逐步开始引入了收费公路的概念，不过，最早实行这一政策的，应当是自刚刚改革开放时期，中方与外方进行谈判，拟建的广深高速公路。 　　不仅如此，管理、审批权力的下放，同样促进了这一制度的发展。地方政府的改革热情，极大地促进了这一制度的发展，这也是符合我国一贯的“先试验，后推广”的“摸着石头过河”的改革传统的。收费公路的建设正是如此，事实上，这一方式的推行，毫无疑问离不开观念的转变，以及地方政府官员的探索和努力。在收费公路政策实施的地区演进过程中，可以明显地看到这一制度的实施，是“自南向北”、“自东向西”不断扩展的，从先开放地区到后开放地区，从沿海到内地，收费公路和公路经营权制度在中国的确立，也是和