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论美国次生环境灾害的管理体系及法制保障 　　摘 要:美国幅员广阔,是一个自然灾害频发的国家。自20世纪以来,美国就开始着手对历年发生的地震及其它自然灾害进行记录和汇总,编辑出版了《破坏性地震目录》等灾害目录。美国的灾害管理着重对破坏性自然灾害进行考察和研究且不局限于自然科学及工程学的领域,还对自然灾害造成的社会经济影响给予了专门的分析,其中包括了次生环境灾害以及灾后的社会管理和法律应对机制。本文将首先简述美国灾害立法的发展,其后重点介绍灾害管理体系及保障机制。 　　关键词:次生环境灾害;灾害管理;防灾型社区 　　一、灾后快速反应、以救灾实践推动立法发展 　　灾害的发生必然对人类社会产生巨大危害,美国法学界普遍认为灾害是社会问题,管理灾害可以依靠社会法学方法,用法律对灾害问题进行调整。美国对于破坏性地震发生之后的传统做法是,自地震发生起1年之内出台相应的法规议案,这些法规议案有可能进一步形成法律。这样的例子有:1906年旧金山地震后,加利福尼亚州议会起草了一个加州地震管理法案,由于不成熟未获通过,而作为加州政府公共管理提案获得通过。1971年圣费尔南多地震后,联邦政府出台生命线基础设施抗震计划议案。1983年柯林加地震和1987年惠蒂尔地震后,联邦政府于1988年修订出台灾害减轻和应急救济法。1994年加州北岭地震后,联邦政府出台了地震安全行政令12941号,制定了国家减灾战略,并在1996年出台了美国国家地震损失减轻计划修订案。 ①20世纪四五十年代,美国行政法学研究飞速发展,灾害管理也被列入了行政法特别是行政程序的研究范围之中。制定良好的行政程序,从而防止任意的灾害管理行政决定的产生,保障行政机关办事合理而有效率,成为灾害依法行政管理的主要问题。1958年出版的《行政法论》中提出,对新出现的社会问题必须给予有系统的原则解释。行政法学专家与灾害专家以及地震、洪水、飓风灾害的管理部门密切配合,起草列入政府计划的有关地震等自然灾害的法律法规。 　　此后,依据联邦灾害法律,自然灾害严重的加利福尼亚、科罗拉多等州,相继建立了本州的相关法律。特别是地震频发且破坏严重的加利福尼亚州,先后通过多项立法决策议案,包括1972年的加州阿奎斯特―普罗地震断层区域法,1990年的加州地震危险编图法;1994年的加州加快编制地震区划图的震后基金。②美国政府有效地保障了防灾、救灾、减灾事业的发展。并在长期的探索中形成了应对地震等自然灾害的较完善的法制体系,其中,《灾害救助和紧急援助法》、《国家地震灾害减轻法》美国灾害援助的法律基础。 　　二、以联邦应急管理署为核心的灾害管理体系 　　美国联邦应急管理署(FEMA)成立于1979年4月,主要任务是领导全国做好防灾、减灾、备灾、救灾和灾后恢复工作,提供应急管理指导与支持;建立以风险管理为基础的应急管理体系,降低生命和财产损失,确保国家重要基础设施免遭破坏。作为危机管理中的核心协调决策机构,美国依托联邦应急管理署(FEMA)建立了良好的灾害应急救援管理体系。FEMA的应急管理流程如图所示: 　　图4.1 　　FEMA根据其法定的权威主要负责联邦政府对大型灾害的预防、检测、响应、救援和恢复工作,涵盖了灾害发生的各阶段。经过20多年的发展, 2003年3月,美国联邦应急事务管理总署成为新成立的国土安全部的一部分,成为联邦政府处置紧急事务的最高管理机构,集成了从中央到地方的救灾体系,建立了一个统合军、警、消防、医疗、民间救难组织、私人或私人组织、非营利服务团体和志愿者组织以及营利组织(如保险公司、银行、建筑公司、建筑交易公司)等单位的一体化指挥体系,一旦遇到重大灾害即可迅速动员一切资源,在第一时间内进行支援,将灾情损失降到最低。③ 　　三、多元化的灾害保障体系 　　美国的自然灾害救助体系在保障灾区市场供应方面体现出多元化的发展趋势。联邦政府要求承担减灾职责的公共机构和非政府组织与私营机构,协调一致地、持续有效地完成减灾战略规划任务。④其特征主要表现为联邦政府主导、地方政府执行、民间机构配合、武装力量辅助、商业机构参与的5大特征,这5个方面相互配合、相互补充,能够形成一个相对完整的供应保障体系。 　　美国白宫科技政策办公室自然灾害预防委员会在《区域灾害问题和灾害管理报告》中指出,美国社会对防御自然灾害的意识已经常识化和投入持续化,这将引导人们积极主动考虑减灾问题,需求新的减灾技术和实用化手段,需要联邦政府有效政策的指导和强有力的公共管理措施,以及新的社会规则制度和文化自律。⑤ 　　此外,报告还指出,据综合管理特别工作组专家的多因素系统预测报告,在21世纪美国将经历更多的诸如洪水、地震和飓风等巨灾和种类繁多的人工灾害的冲击,所预测的巨灾和人工灾害规模也相当严重。因此,联邦政府要求承担减灾职责的公共机构和非政府组织与私营