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多年度預算制度的作法與利弊分析 徐仁輝 多年度預算制度(Multi-Year Budgeting)近年來為OECD國家所普遍推廣，作為提昇資源配置效率的工具。我國中央政府亦於九十一年度總預算的籌編正式採行類似的「中程計畫預算制度」。無論是多年度預算制度或中程計畫預算制度，預算改革目的主要係發展每年度的預算過程於策略性與多年度的架構上；亦即在每年度的預算過程中強調多年度的特徵，特別是多年度的收入與支出估計，或是多年度的財務計畫。本文針對這項預算改革予以深入探討其利弊得失、各國實際作法、以及可以從中學習的經驗。 壹、實施多年度預算制度的利弊 目前世界大多數國家的政府預算皆採取「年度預算」制，僅對於未來一個年度的收支作估測，而未來政府財務收支會有何影響以及會是如何？則未予以關注，這種預算決策方式，正如Osborne Gaebler(1993,p.237)所比喻：「如同駕駛著一架沒有配備任何儀器的747客機穿過濃霧一樣。」有遠見與前瞻的政府應在對當前政策或計畫作決策時，即預估其對未來年度財務收支的影響；以一年為基礎的預算，根本無法知道這個新計畫長期是否還能撐下去。換句話說，多年度的預算收支推估，係預算決策的重要資訊。 依Boex, Martinez-Vazquez, Mcnab(2000)的看法，多年度預算制度讓將預算過程置於多年度的架構上，因此政府必須制訂更明確與一致的政策目標與優先順序。每年度可以檢查出當前政策以及它們的影響是否與財政策略不符。讓預算過程具持續性，即將每年度的預算討論置於政府中程的財政策略與政策優先順序架構上。同時有助於公共資源的配置效率，因為提昇預算過程中的透明度與課責，以及對於支出優先順序與承諾提供了系統的檢討機制。又多年度預算鼓勵不同政府機關合作，因為它讓更多業務單位參與預算過程。 至於缺點他們認為在每年度的預算籌編過程中，可能過度的依賴往前的推估，而造成財政政策的無彈性與遲鈍。過度樂觀的估測可能被用來作為一些不適當的公共支出計畫的藉口。訂定周全的多年度預算可能是複雜且非常消耗行政成本的，而可能移用編製每年度預算基本任務所需的資源。 茲歸納整理多年度預算制度的優缺點如次： 優點： 以中長程財政策略角度作年度預算的決策 多年度預算將每年度的預算過程置於多年度的思考上，可以讓預算決策更具長期觀點。 有利支出控制 讓年度預算編列必須配合中長程預算刪減政策。 （三）提昇預算資源的配置效率， 強調財政策略與計畫的優先順序，以提昇資源配置效率。 二、缺點： （一）中長程收支推估的精確性問題 （二）年度預算編列的僵化 （三）中程推估可能淪落為財政擴張的工具 貳、OECD國家作法 OECD國家已全面實施多年度預算制度(OECD,1999)，但各國從中的獲益則很大的差異，端視採行的目的、制度設計、與執行情形而定。茲就個別國家作法簡要敘述如次： 奧地利 奧地利在實施多年度預算制度上並未花費太多行政資源，它使用多年度收支預估的主要目的只在揭露當前已採行政策的中程財政結果，亦即多年度估測可顯示出當前租稅與支出計畫的未來財政流量，而作為政府內部政策規畫的參考。 二、德國 德國在實施多年度預算制度上與澳洲是完全不同的例子，它積極的將多年度預算估測孵化成多年度的財政計畫，多年度收支估測成為對當前政策的中程財政影響的評估工具，如果多年度估測顯示當前政策無法與政府中程財政策略相容，則需修正當前政策。因此，多年度預算估測成為每年度預算籌編過程的重要起點。財政部依據估測結果制訂由上而下的支出上限，限制各機關的概算編製。在預算協商過程中，各機關概算、多年度支出估測必須與政府的中程財政策略作比較，當支出估測超過多年度架構下的支出目標時，預算就會被刪減。 三、英國 英國是最早實施多年度預算制度的國家，採行的目的在於追求預算紀律、政策的理性化與提昇支出效率。該制度提供政策制訂者對於預算政策具有中程的觀點，著重支出的多年度影響以及是否能達成政府中程經濟目標。此外，多年度的估測有助預算過程的持續性與穩定性，今年的預算估測會被更新，以作為明年預算籌編過程的起點。多年度預算制度讓政府在瞭解未來年度的資金供給與現制下決定每年度的財政政策。政府中程財政策略指導著每年度的預算籌編過程；總計的以及個別機關的多年期的支出限制會被設定，各機關有義務在限額內，決定計畫的優先順序，選擇優先計畫或降低成本。 四、澳洲 澳洲於1980年代開始實施多年度的財政策略，其目的在於降低過高的政府支出以及人民稅負，1998年訂定的多年度預算制度則要求對於政府的中程財政策略必須每年度予以檢討更新。每年度必須對當年度與未來三個年度的支出作估測，在預算籌編過程中，每年更新的估測數成為各機關的支出基線，各機關預算籌編可能是遞增方式，但必須與政府的中程財政策略目標與政策優先順序配合。各機關