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完善税源管理的国际借鉴 福州I市国家税务局课题组 内容提要：该文从探讨税源内涵入手，提出了税源包括显现的税源和潜在的税源两个部分，并深入分析 了目前我国税源管理中存在的主要问题，介绍了有关西方国家税源管理可借鉴之处，提出了税源管理必须从 统一纳税识别码为基础，依托计算机，突出信息共享，完善纳税评估等具体解决和完善办法。 随着我国社会主义市场经济的快速发展，税源呈现出不断变化的态势，与之相应的税源管理则滞后于税 源的变化形势，形成了税源管理的漏洞，造成了大量税收的流失。税源管理是税收管理的一项重要的基础性 工作，从总体上要贯穿于税收征管工作的全过程，涉及到整个征管活动的每一个环节，决定着税收征管的质 量和效率。为此，探索如何进一步完善税源管理，是税务实践工作者的一项紧迫任务。笔者就借鉴外国先进 的税收管理经验实施有效的税源管理，谈谈粗略的看法。 一、税源管理的内涵 从20世纪80年代起，税收管理实践问题开始受到各国税收专家的关注。·国际货币基金组织财政事务部 主任坦兹曾说过：“一种不可管理的税制是没有多少价值的。理论上最完美的税制，如果其所表示的意图在实 践中被扭曲，就可能变成蹩脚的税制”。说明税收管理的重要性，那么税源管理作为税收管理最基础的工作， 同样在我国也引起了空前的重视，但对税源管理的理解可谓五花八门，所以有必要明晰税源管理内涵，才能 有的放矢地强化管理。目前对税源管理提法大概有三类： 第一类，税源调查论：出现在80年代初期，强调的是税源调查，对税源管理定义也比较的笼统。认为税 源管理是对国民经济发展和国家方针、政策变化对税收来源影响关系进行调查、分析、研究和预测，以加强 税务工作的计划性，保证国家的财政收入，提高税务管理质量。 第二类，申报真实论：概括起来就是“税制圈定税源，征管决定税收”， 指的是在现行税制下的税源。 认为税源管理是税务机关对各种税基的控管，指税务机关依照国家税法和管理规定，采取切实可行的管理措 施和方法，…．．使国家税款的实际征收数尽量接近应征数的税收管理活动。或者税源管理，是指以税务机关 为主体，其他相关部门配合，以现行税收的法律法规为基础，实现纳税申报的税收收入最大化，使之趋近于 按照税法规定的标准计算的应征税收额所进行的管理活动。 第三类，税收征管论，也是比较有代表性的一类，把税源管理雷同于税收征管，贯穿于税收征管的整个 过程。 笔者以为税源管理，不仅限于现行税法规定的税源管理，还应该包括潜在的税源管理，前者是税收征收 管理的一个部分。因为税源即税收的来源，指税收收入的渠道、源头、流向、流量等与税收有直接比例关系 的社会经济价值量和价值来源，就如谢旭人所说的：“经济决定税收。经济发展了，税源就相应地增加，但要 是税源转化为税收，需要依靠国家法律、法规进行有效的税收管理才能实现”，意味着税源包括潜在的税源(或 称待开拓的税源)需要通过法律规定了就成为现实的税收收入。换句话说就是潜在的税源也是税源的有机组 成部分，我们也需要根据形势的需要加以监控和管理。在一定的条件下可以提交权力机关决策是否出台新的 显现的税种，不能孤立地排除在税源管理之外。当然工作的重心是显现税源的管理。 综上所述，税源管理，就是指以征税主体和纳税主体为良性互动，其他相关部门密切配合，以现行税收 的法律法规为基础，实现纳税申报的税收收最大化，使之趋近于按照税法规定的标准计算的应征税收额，并 对潜在的税源实施预测和监控，根据经济形势发展需要适时提出开征与否所进行的一系列的管理活动。 二、我国税源管理存在的主要问题及成因分析： 税源管理的目标和税收管理的目标是一致的，都是促使纳税义务人依法纳税。近几年，税源管理意识加 强了，力度加大，可并未达到预期的目的，税收流失现象仍十分严重。从国际货币基金组织公布的，我国现 行的主要税种流失情况评估可知，增值税的实际征收率仅为56％，所得税的实际征收率仅为21％，关税的实际 征收率仅为44％。据国内专家估测，我国每年税收流失均在3000亿元以上。。单纯从税源管理角度考究，笔 者以为有两个方面原因造成税收的流失：其一是没有纳入税源监控的影子经济(或称地下经济、非正式经济) 存在。其二是虽然纳入税源监控范围，但由于法规、税制、意识、手段等原因，导致无法监控到位。具体的 表现形式主要有： (一)“户籍”管理大有漏洞：纳税人的“户籍”管理是税源管理中最基础的工作，法律法规规定相对完 善，但在实际中落实却差强人意，往往各地税务机关开展的“拉网”式、“地毯”式清查漏管户，查出的漏管 户数量