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中国现代农地产权产籍管理制度研究 戴银萍1 宋艳艳2 田芬2 1.中国土地勘测规划院，北京100035 2.中国人民大学土地管理系，北京100872 一、导言 中国现行的土地权利体系包括土地所有权、土地使用权和土地他物权。 （一）中国农村土地权属数据的来源 中国的 《物权法》已经进入七读，应该会在不远的将来出台。新中国成立后没有颁布专门 的《不动产登记条例》，因此，对具体不动产物权尚未有统一的规定。加之中国长期将不动产登 记视为行政管理的手段，有关不动产登记制度的规定较为混乱，主要见于 《中华人民共和国城 市房地产管理法》、《中华人民共和国担保法》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和 国农业法》、《中华人民共和国农村土地承包经营法》、《中华人民共和国草原法》、《中华人民共 和国森林法》、《土地登记规则》、《林木和林地权属登记管理办法》、《海域使用权登记办法》等 各项单行民事或行政的法律法规及司法解释。目前立法受转型社会的影响，其行政管理倾向仍 然明显，保障交易安全功能不足。 土地制度与土地产权 人民共和国土地改革法》的相关规定，下达《关于填发土地房产所有证的指示》，统一了农村土 地登记发证规范。凡土地改革已经完成的地区，对农民原有的或新分的土地、在农村的房产 (不包括农民在中小城镇的房屋)一律颁发土地房产所有证(简称土地证)；对分配给农民使用 的国有土地(主要在城市郊区)，颁发土地使用证。 土地证以户为单位填发，该户全体成员的姓名开列在土地证上，表明此项土地房产为该户 成员共同所有，妇女也拥有土地房产所有权。填写在土地证上的土地面积没有进行普遍丈量， 而是采取自报公议、重点抽丈的方法。根据《指示》要求，各地在填发土地证时，乡或行政村 政府建立了土地清册，以便查考，但没有明确县人民政府保管和变更地籍档案，此次土地登记 没有统一地籍档案管理单位。 (二)1956年一20世纪80年代初期农民土地集体所有制形成 从1956年开始，中国农村在经历了初级农业生产合作社、高级农业生产合作社和人民公社 化运动后，到1962年《农村人民公社工作条例修正草案》(简称《六十条》)颁布，农民私有 土地所有权逐步被集体土地所有权代替，中国农村确立了较为稳定的“三级所有、队为基础” 的集体土地所有制，在此后的《中华人民共和国宪法》中都将集体所有作为中国法定的土地所 有权形式之一。一般情况下，集体的耕地、山林、草原、宅基地大部分为生产队所有，但各级 集体拥有土地的范围只是口头划定了界线，并未标明四至和颁发土地所有证。 由于《六十条》规定：“生产队所有的土地，……一律不准出租和买卖”。从此集体土地所 有者之间的土地所有权只有通过行政划拨或交换才能流动。人民公社化以后，“集体”的概念和 范围也不断发生变化，生产队、生产大队、人民公社演化为村民小组、村、乡(镇)，其间，无 偿调拨土地，场社队兼并、分割等多次调整了集体土地的规模和权属界线，且历次调整都没有 再进行划界、确权、登记发证，也没有保留权利变更的文字、图件等地籍资料，遗留了大量的 土地权属争议。据统计，在部分县域内，大约有20％一30％村、场、乡、县的界线存在不同程 度的争议和权属纠纷。 (三)1984—1998年底土地利用现状调查与土地登记 1984年5月，国务院部署在全国开展土地资源调查工作(即“土地详查”)，全面查清全国 的土地利用类型、数量、质量、分布、利用状况，并作出科学评价。其成果主要是查清大队 (村)和农、林、牧、渔场生产队(或分场)等基层单位的土地面积，建立土地统计制度；为制 定土地利用规划和制定国民经济计划、农业区划、规划等服务。1991年11月27日，原国家土 地管理局发布《关于利用土地详查成果进行土地登记有关问题的通知》，对农村集体土地所有权 及国有农、林、牧、渔场等单位国有土地使用权登记发证进行了规范。 土地详查是按行政辖区进行组织，以村(场)级土地权属单位作为基本调查单位，并且主 要侧重于土地的资源属性。1995年5月全面完成了2843个县级调查任务，在此基础上进行地 (市)、省(区、市)和国家汇总，1995年底完成以县为单位的全国调查数据汇总，1996年10 月31日开始进行全国统一时点的土地利用现状变更调查。土地详查基本查清了117万个土地权 属单位(村和农、