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农民工养老保险优先实现中央统筹 对财政的影响分析 中共中央党校经济学教研部博士生 卢驰文 中央对农民工的社会保险制度建设的态度之所以非常审慎，可能出于 担心农民工参加社会保险将会对各级财政形成比较大的压力。北京大学中 国经济研究中心陈平教授认为，建立集中统一的社会保障体系的经济动机 是短期的，战略目标是错误的，财政上是无法持续的，在国际竞争中是自 损国际竞争力的短视措施。陈平教授所提及的社会保障体系不仅包括社会 保险，而且包括社会救济等项目。我国政府部门着力建设的是集中统一的 社会保险体系，而不是社会保障体系。建立集中统一的社会保险体系，当 然涉及农民工社会保险制度的建设问题。笔者极力主张建立中央统筹的农 民工社会保险制度，这种制度究竟将对各级财政有什么影响?这是一个值 得研究的理论问题。 农民工没有社保老人、社保中人和社保新人之分，农民工参加社会保 险对财政构成的压力没有人们想象的那么可怕。我国正式统一企业养老保 险制度，建立个人账户的时间是1996年。企业社会保险制度转轨之前已经 退休的职工为社保老人，转轨之前参加工作转轨之后退休的职工为社保中 人，转轨之后参加的职工为社保新人。我国的城镇企业职工社会保险制度 改革采取“老人老办法、中人中办法、新人新办法”，以维护不同群体的利 益，尽量减少社会保险制度改革的阻力。而上海、北京、广东、福建等地 建立农民工社会保险制度的时间都在统一企业养老保险制度之后，这些制 度无一例外地规定只有履行了缴费义务的农民工才能享受社会保险待遇。 农民工社会养老保险制度无所谓的社保老人、社保中人，即使已经到了退 休年龄的农民工但没有任何缴费记录，也不可能享受社会养老保险待遇。 国家财政承担着城镇企业职工的社会保险兜底责任，目前城镇企业职 工对财政造成的压力主要来自转轨的隐性债务。城镇企业职工中的社保老 人虽然没有缴费，但他们照样享受养老金、医疗保险待遇。而城镇企业职 工中的社保中人，转轨之前有一段时间也没有缴费，可照样可以享受过渡 性养老金。城镇企业职工转轨之前工作时期没有缴费被视同缴费，对社保 老人和社保中人的社会保险待遇的补偿是通过现收现付的统筹账户资金来 解决的。由于要坚持老人老办法和中人中办法，维持社保老人和社保中人 的社会保险待遇水平，导致有些地区仅依靠统筹账户资金还不够，从而挤 占个人账户资金。如果个人账户资金还不够的话，地方财政不得不给予支 持。一旦地方财政支持力度不够，不得不依赖中央财政。 机关事业单位作为用人单位，本身就要通过财政履行为公务员和事业 单位职工的社会保险缴费义务的。机关事业单位对其职工负有两方面的财 政责任：第一，机关事业单位作为社保老人和社保中人的用人单位，在建 立统账结合的机关事业单位社会保险制度之前，由于没有缴费，对社保老 人和社保中人负有历史性隐性债务。第二，在建立统账结合的机关事业单 位社会保险制度之后，机关事业单位必须作为用人单位履行相应的缴费义 务。机关事业单位偿还社会保险制度转轨之前的隐性债务和履行转轨之后 的缴费义务，都是通过财政的渠道来实现的。可见，机关事业单位社会保 险覆盖人数越多，国家的财政负担就越重。因此，国家完全有必要精简财 政供养的公职人员队伍。 从上述两个系统来看，城镇职工即城镇企业职工和机关事业单位职工 的人数越多，社会保险对国家财政的影响就越大。其实，城镇企业职工和 机关事业单位职工社会保险方面的隐性债务方面还是有区别的，隐性债务 是指转轨之前现收现付制度下参保人员所积累的全部养老金权益，城镇企 业职工养老保险的隐性债务的主体是使用新制度的统筹账户资金解决了， 只是不足部分仍由财政支付。由于城镇企业职工社会保险制度转轨已经多 年了，转轨之后也不会再增加隐性债务。而机关事业单位的养老保险制度 改革尽管在一些地区试点了，但大部分地区还未转轨。所以，机关事业单 位的养老保险隐性债务的积累越来越多，对财政造成的压力越来越大。农 民工和城镇职工不一样，没有隐性债务问题，一般也不是由财政拨付工资 和缴纳社会保险费。一般情况下，农民工参加社会保险由本人和企业共同 缴费，因此，把农民工纳入到社会保险体系对各级财政形成的压力不如人 们想象的那么可怕。 但这并不是说，把农民工纳入到社会保险体系对各级财政没有任何影 响。建立了中央统筹的农民工养老保险制度，基本上等于把农民工纳入到 了社会保险体系之中。农民工社会保险实现中央统筹的路径有两种可能性： 第一条道路，和城镇企业职工