财政新常态公共风险与财政风险的权衡.docVIP

财政新常态：公共风险与财政风险的权衡 作者：刘尚希 《光明日报》（ 2015年03月18日?15版） 财政紧运行将会是今后一个时期的常态 ? ????作为全球第二大经济体的中国，已开始进入经济新常态，2014年经济增长7.4%，2015年经济预期增长7%左右，经济下行风险依然存在。对此不应掉以轻心。 ? ????在这个背景下，财政运行也进入了新常态。一方面，财政收入增速下降，2014年降到了多年来首次遇到的个位数增长，全国一般财政收入增长8.6%；2015年一般财政收入增长预期为7.3%，财政收入增长将进一步下落。另一方面，从人口来看，我国已成为人口快速流动的动态社会，正在进入城镇化快速发展和人口老龄化加速的阶段，教育、医疗、养老、环境等公共服务的需求呈现刚性增长，财政支出增长随之呈现出越来越刚性化的特征。2014年全国一般财政支出增长8.2%，收支缺口形成的赤字达到1.35万亿元；2015年全国一般财政支出增长预期为10.6%，财政支出不降反升，预期收支缺口形成的、需要通过发债弥补的赤字将达到1.62万亿元，比2014年扩大2700亿元。 ? ????因此，财政紧运行，将会是今后一个时期的常态。 ? 风险新常态：各种风险相互转化 ? ????如果说经济新常态的基本特征之一是经济下行，那么财政新常态的基本特征之一则是收支缺口扩大，财政赤字增加，发债规模扩增。无论经济新常态，还是财政新常态，都有一个共同点，那就是进入“风险新常态”——各种不确定性因素叠加，财政风险、经济风险和金融风险等各类风险在相互转化中呈扩散状态。从当前条件分析，我国陷入全面危机的可能性近乎为零，但深刻认识各类风险的转化却十分重要，这是防控系统性公共风险，从而真正避免全面性危机的前提条件。 ? ????经济是财政收入之源，财政与经济是紧密连在一起的。作为一种公共风险，经济风险、金融风险通常会转化为财政风险。这既有被动转化的，如经济下行导致税源减少、财政减收，再如金融面临危机，财政被迫救援；也有主动转化的，如实行扩张性财政政策，主动降税、增支，以此来稳定经济社会，避免断崖式经济滑坡以及失业人群迅速扩大所引致的公共危机。无论是被动的还是主动的风险转化，都具有隐蔽性，难以正面识别，等到发现的时候，往往已是危机的前兆。如美国金融危机转化为财政危机，实质上是被迫救援造成的。而欧盟出现的财政危机却是主动转化造成的，是没有把握好“度”，并非仓促展开救援所致，因为欧盟的财政风险敞口一直很大。 ? ????在现代社会，作为政府重要的政策工具，财政的基本功能是防范化解经济风险等各类公共风险，以维持整个经济社会系统的稳定，熨平波动性，实现发展的可持续性。就此而论，财政风险适当主动扩大有时候是必要的，就像遭遇特大洪水时采取的“分洪”措施，有利于降低系统性公共风险，以避免全局性的公共危机。面对防控公共风险和公共危机这个目标，当今世界各国都把财政作为与之相匹配的主要手段。尤其是当面临经济危机、金融危机时，政府应用的主要手段都是财政。不言而喻，无论是年度预算还是中长期预算，政府预算安排都要体现防范化解公共风险这一目的，这是一个永恒的预算政策主题。 ? ????我国当前的公共风险主要是经济稳定风险、社会民生风险和生态环境风险，这成为当下财税改革及预算收支安排的基本导向。在短期内，这三类风险是相互隔离的，不会相互叠加。但从长期分析，极可能相互转化，因为这三类风险短期逆转的趋势虽然不明显，但只要不断积累下去，哪怕是风险累积速度慢下来，迟早也会外溢形成相互转化的态势。就此而言，“分割包围”各类风险，并采取有效的防控措施，才能避免它们相互转化而导致系统性公共风险的扩散。从年度预算安排来看，可以有重点地防控经济稳定风险。但从中期财政规划来看，统筹考虑上述三类风险就显得极其重要。 ? 作为政府政策工具，财政自身具有不确定性 ? ????财政作为政府的政策工具并非是确定性的，这与我们长期以来形成的印象不相吻合。受各种无法预见的不确定性因素影响，政府做出的预算收支安排可能无法达成，导致财政自身风险扩大，这可能反过来影响经济社会的稳定与发展，成为经济社会风险的新来源，反而扩大了公共风险。今年的政府预算草案对2015年全国的一般预算收入和一般预算支出都提出了明确的预期增长目标，分别是7.3%和10.6%。这是对2015年财政能力的预估，目标能否达成，对2015年经济社会目标的实现至关重要。如果财政减收，收入预算没有完成，就会影响支出预算，政府用于投资、科研、节能减排、环境治理的资金就会短缺，用于教育、医疗、社会保障、就业、安居工程等公共服务的支出也可能会打折扣。所以说，财政的运行状态会影响到经济社会的稳定与发展。在这个意义上，财政内在于经济社会当中，并非传统理论所描述的那样，是一个外生变量。 ? ????在当前