城市用地分类思辨--兼论2012年版《城市用地分类与规划建设用地标准》.pdfVIP

1974.城市用地分类思辨 ——兼论2012 年版《城市用地分类与规划建设用地标准》 谭纵波 王卉 摘要：城市用地分类是城市规划的基础，科学、合理的用地分类标准是体现城市规划意图，实现规划 管控目标的重要前提。自2012 年1 月1 日起，新版《城市用地分类与规划建设用地标准》取代了原来的同 名国家标准，开始正式实施，对促进我国城市规划技术与制度向适应市场经济体制的转型发挥着不可替代 的重要作用。但对照部分市场经济国家和地区的城市规划用地分类标准，新版国家标准仍存在可商榷之处。 本文仅就城市规划中的城市用地分类结合新版国家标准的内容，通过历史回顾与中外对比，试分析形成目 前我国城市用地分类标准的原因，论述适应市场经济环境的城市用地分类的基本类型、分类原则以及分类 内容，并提出未来我国城市规划中有关城市用地分类的建议。 关键词：城市规划、城市用地分类、土地利用、国家标准 1 引言 土地利用规划是城市规划的核心内容，而土地利用的性质（用途）又是城市土地利用三 ① 大要素中最基本的要素 。因此，城市规划中有关用地的分类及所表达的意图就成为城市规 划技术体系中的基础性问题。自2012 年1 月1 日起，新的城市用地分类国家标准《城市用 地分类与规划建设用地标准》GB50137-2011 （以下简称“新国标”）开始实施，取代了原有 的同名国家标准GBJ137-90 （以下简称“旧国标”）。“新国标”的颁布实施在促进我国城市 规划技术与制度向适应市场经济体制转型的道路上迈出了一大步。但是对照部分市场经济国 ② 家和地区的城市规划在城市用地分类方面的状况，“新国标”仍存在可以商榷之处 。本文仅 就城市规划中的城市用地分类结合“新国标”的内容，通过历史回顾与中外对比，试分析形 成目前我国城市用地分类标准的原因，论述适应市场经济环境的城市用地分类的基本类型、 分类原则以及分类内容，并基于此提出未来我国城市规划中有关城市用地分类的建议。 2 我国城市用地分类的演变过程 我国1949 年之后的城市规划基本上沿用了前苏联的技术体系，在城市用地分类方面逐 步形成了与计划经济体制相匹配的分类方式。对照“旧国标”出现之前的各种文献记述可以 看出，虽然城市用地分类方式大致趋同，但并没有形成一个统一的标准。较早见诸于专业文 献中的城市用地分类方式为：工业用地、生活居住用地、对外交通用地、公用事业设施和工 程构筑物用地、仓库用地、卫生防护用地、特殊用地和郊区用地的八大类。其中，工业用地 又分为加工工业和采掘工业两个中类以及加工工业中进一步按工业门类划分的10 个小类； 同时，生活居住用地也进一步划分为居住用地、公共建筑用地、公共绿地和道路广场用地4 ③ ④ 个类型 。直至改革开放初期，这种分类大致被完整的延续下来 。在国家建委1980 年颁布 的《城市规划定额指标暂行规定》中，城市用地同样被划分为生活居住用地、公共建筑用地、 道路广场用地、公共绿地、工业用地、仓库用地、对外交通用地、大专院校、科研机构用地 等。另一方面，改革开放后，我国的城市发展进入加速时期，土地有偿使用制度的确立使土 地作为一种商品进入市场，市场经济的特点在城市规划领域中逐渐体现。 ⑤ 为了 “统一用地分类，科学的编制、审批、实施城市规划” ，1990 年7 月2 日“旧国 ⑥ 标”正式颁布。“旧国标”的适用范围是“城市的总体规划工作和城市用地统计工作” ，分 类方式是按照土地使用的主要性质划分为大、中、小三级分类体系，共分10 大类，46 中类， 73 小类。 “旧国标”作为城市规划编制的一项重要技术规范，在统一城市用地分类和计算口径等 方面发挥了积极的作用。但因为“旧国标”诞生于我国由计划经济向市场经济转型的初期， 其内容带有明显的计划经济思维痕迹。随着我国市场经济体制逐步发展和完善，特别是《城 乡规划法》